استراتژیء هدایت توسعه دربخش شهری ، یا برنامه ریزیء استراتژیک شهری؟ (1)

مقدمه

همانگونه که شاهدیم ، امروزه درجامعه ما ، کاربرد واژه « استراتژیک» یا مترادف فارسی ان « راهبردی » در سطح دست اندرکاران مقوله « برنامه ریزی » بسیاررایج شده است .بدین ترتیب همواره با عناوینی همچون : " مرکز مطالعات استرتژیک " ، " برنامه ریزی استراتژیک " ودرمورد شهرها " برنامه ریزی استراتژیک شهری" وعناوینی مشابه ان ، روبرو میشویم .

غرض از انتخاب عنوان فوق بیشتر بدین علت بود که : پس از طرح مطالبی درنقد ، برنامه ریزی استراتژیک شهری دراین سایت وسپس مطالب نسبتا" مشروحی که درباره ضرورت تدوین یک استراتژی و یا راهبردی جهت هدایت بخش شهری کشورمطرح نمودیم ، برای برخی ازسرورانی که این مطالب را ملاحظه مینمودند ، این سوتفاهم مطرح گردید که : گویا باور این سایت ازتدوین راهبرد ویا استراتژی ء هدایت توسعه در بخش شهری کشورهمان ، برنامه ریزی استراتژیک شهری است . الگوئی که امروزه برخی درجامعه حرفه ای ما با شیفتگی تمام انرا مطرح مینمایند .

واقعیت این استکه : بنظر ما ، انچه دراین زمینه فعلا" رایج است ، باتوهمات وبرداشتها ی گاه نه چندان واضحی ، همراه است . اغلب نیت ازطرح ویا برداشت هائی که این عناوین وارداتی ، مبتنی برانها مطرح میگردند، انهم دررابطه با وضع موجود بخش شهری کشورومطالبات مردم دراین زمینه ، چندان روشن نیست . بگونه ایکه فرضا" : در زمینه هدایت توسعه شهری ، دربسیاری ازموارد داشتن یک «استراتژی » جهت تصمیم گیری ویا سیاست گزاری ، بفرض «هدایت توسعه شهری» با انچه به « برنامه ریزی ء استراتژیک شهری» معروف است ، یکی گرفته میشود . اما گذشته از اینها ویژگی مشترکی که این عناوین رایج شده دارند کلیشه ای وتقلیدی بودن انهاست .

بهرجهت ازانجا که : میان داشتن یک «استراتژی» ویا انجام امورمعینی براساس راهبردی « ازپیش بررسی شده» و نه چنانکه رایج است « از پیش تعیین شده » ، با انچه امروزه تحت عنوان " برنامه ریزی استراتژیک " خاصه " برنامه ریزی استراتژیک شهری " درجامعه ما رایج شده تفاوت بسیاری است . بنابراین ، میبایست با توجه ای همه جانبه به این دومقوله ، حتی الامکان تفاوت بسیا ر تعیین کننده میان آندو ، که واقعا" اززمین تا اسمان است را شناسائی نمود .

اما چرا دروضع موجود کشور، بین ازپیش بررسی ، پژوهش و یامطالعه شده با "ازپیش تعیین شده"

میباید تفاوت قائل شد ؟ چون روال کاری که در جامعه ما دراین زمینه ها رایج شده است ، تا کنون چنین بوده که درعمل ، مشکل ویا مسئله پیش روهمواره شناخته شده فرض میشود ! یعنی بعلت فقدان پژوهشهای همه جانبه ونظریه پردازی هائی که به خصلت یابی وضع موجود در زمینه مورد نظر بیانجامد، معمولا" طرح مسئلهء مستند ومستدل اساس تصمیمات بعدی نبوده اند . بهمین سبب ، اغلب با عنوان "اهداف از پیش تعیین شده " مواجه میشویم . بگونه ایکه درعمل ویا با توجه به انچه اغلب شاهدیم ، از پیش تعیین نمودن درنهایت ، یعنی اهدافی سلبی ، دستوری قیم مآبانه دولتی یا مبتنی بر برداشت کلیشه ای ، نه اهدافی که حاصل پژوهشهائی که سعی در طرح مسئله مبتنی برواقعیات موجود وویژگیهای ساختاری ان دارند . به بیان دیگر: روال کار یکطرفه وآمرانه ایکه مطالبات مشخص جامعه شهری در ان چنانکه باید جائی ندارند . بهمین سبب چنین روال کاری اغلب به کلیشه الگوهای وارداتی ختم میشود .

درنوشته حاضرسعی خواهد شد تفاوت های موجود ازجهات مختلف ، خاصه ازجهت برداشت ها و ضرورت های تاریخی که موجب شکل گیری و طرح مقولاتی همچون : "برنامه ریزی استراتژیک " ودر بحث حاضر"برنامه ریزی استرتژیک شهری" شده اند ، درحد امکان ، مطرح وبقضاوت گزارده شود .

از انجا که امروزه بگونه ای مشهود ، شاهد نا کارامدی وبیش ازهمه مشکل افرینی تصمیمات و برنامه ریزی هائی که درقالب سیاست گزاری های شهری وتصویب هائی که درپس وپیش این سیاست گزاری ها قرار داشته اند ، میباشیم ، ضروری است با تامل درچگونگی شکل گیری واعمال این سیاست گزاری ها علل ناکامی وبه بیراهه رفتن ها را ، ازجهات مختلف بیش از پیش ، شناسائی نمائیم . تا بتوان انها را، در صورت مقبولیت ، احتمالا"در تجدید نظرهای بعدی لحاظ نمود.

باکمی توجه وتامل میتوان دریافت : برنامه ریزی شهریء رایج درجامعه ما تا کنون نتوانسته ازکلیشه کرد ن الگوهای وارداتی خودرا رها نموده وسپس قائم به برداشت های ناشی ازواقعیت های وضع موجود بخش شهری ، ازیک سو وضرورت پاسخگوئی به مطالبات مردم دراین زمینه ازسوی دیگر، سیاست گزاری والگوهای خود را تدوین نماید . البته با درنظرداشتن شرایط حاکم بروضع موجود بخش شهری ، در ابعاد مختلف ء اقتصادی ، اجتماعی ، سیاسی ، فیزیکی - فضائی کشور، میتوان علت اصلی این ناتوانائی را دریافت . اما با وجود تاثیرهمهء این علت ها در تشدید مشکلات پیش رو، روال کار برنامه ریزی شهریء معاصرما نیز، بعلل مختلف ، ازان جمله : عدم پژوهشهای همه جانبه وطرح ویژگیهای ساختاری ء وضع موجود و بلاخره فقدان پشتوانه مطا لعا تیء ضروری ، بیراهه رفتن ها را ، که خود ازجهات مختلفی ناشی ازاین بی توجه ای است ، تشدید مینماید .

اکنون جهت ادامه این بحث ، لازم به یاداوری استکه : ازابتدای تشکیل «گروه تحقیق مطالعات شهری و منطقه ای » درسال 1354، دراین گروه واکنون درسایت « شهرسازی وتوسعه » کوشش نموده ایم این مطالعا ت را درحد توان وامکانات محدود مان ، ادامه دهیم . لذا ، برخلاف انچه گاه برخی با بی نادیده گرفتن واقعیت سعی نموده اند تحقیقات این گروه دران زمان را پیرو برداشت ها ویا گرایش فکری خاصی مربوط به تبیین « توسعه نیافتگی » رایج دردهه های گذشته ، قلمدادکرده وسپس ، همانند تفکر نئولیبرالی رایج ، خود را حق بجانب دانسته ، ادعا نمایند : " . . که اکنون زمان این برداشت ها گذشته و . . " بدین صورت ندانسته ، هدف کاراین گروه را بدون توجه به اهداف مشخص ان ، به غلط وآنگونه که خود میپندارند - درواقع - وارونه جلوه دهند . برای اطلاع سروران گرام یاداوری مینائیم : انچه دراین مطالعات چه در« گروه تحقیق مطالعات شهری ومنطقه ای » درسالهای دهه پنجاه خورشیدی وچه اکنون درسایت « شهرسازی وتوسعه » باامکانات محدودمان ، همواره پیگیری نموده ایم : بررسی وسپس برجسته نمودن جوانبی ازوضع موجود است که بیان کننده علل ناکارامدی ونا کارائی های مداوم دراین زمینه میباشند . بدین ترتیب : علل نا کارامدی ها ، دردهه های معاصر را ، علاوه برشرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی موجود ، همواره ناشی ازسه علت مهم دیگر که به نحوه وروال کار برنامه ریزی شهری مربوط میشود ، دانسته ایم :

الف) - بی توجه ای دست اندر کاران به شرایط ساختاری تاریخی ء جوامع مبدائی که الگوهای وارداتی ، درمرحله تاریخی معینی دراین جوامع - دراین بحث مشخصا" درکشورهای پیشرفته سرمایه داری - شکل گرفته اند .

ب) - فقدان پژوهش ، تولید ادبیات نظری و درنتیجه نظریه پردازیهائی که روند ساختاری تاریخی جامعه در این زمینه - تحولات شهری - درگذشته وحال را خصلت یابی نموده تا بتوان این نظریات را درعمل همچون چهارچوب سنجشی و مبنی ء نظری ، جهت « طرح مسئله » اصولی ومطابق با واقعیت های موجود ومورد تائید جمعی و سپس تدوین الگوی خودی ، بکارگرفت .

پ ) - عدم توجه وتامل درتجربیات عینی - البته انهم بواقع اغلب ناموفق ولیکن بسیارآموزنده - جوامع درحال توسعه ایکه دراین زمینه - درزمینه معضلات بخش شهری - وضعیت هائی مشابه با مارا دارند . از انجمله بعنوان مثال : توجه به تجربیات اسف باراخیر این جوامع درزمینه انچه از سالهای دهه هشتاد ونود میلادی ، در واقع ، اغلب بتوصیه « اجماع واشنگتون » الگوی توسعه تحت عنوان " برنامه ریزی استراتژیک " و متاثر ودرپی ان - درزمینه بحث حاضر- الگوی" برنامه ریزی استراتژیک شهری" را بکار گرفتند . الگوئی که متاسفانه برخی درجامعه کارشناسی ما ، امروزه انرا بصورت "اخرین دست اورد علمی؟!" ، تلقی مینمایند .

بدین صورت درادامه بحث حاضر، قبل پرداختن به چگونگی عنوانی که جهت این نوشته انتخاب شده ، ضروریست الگوی شهرسازی ایکه پیش ازبمیدان امدن الگوی ، برنامه ریزی استراتژیک شهری ، هدایت توسعه شهری را ، نخست درکشورهای پیشرفته سرمایه داری وسپس بعدها درکشورهای در حال توسعه ، بعهده داشت ، بطورخلاصه والبته با پوزش از تکرارها ، مطرح گردد.

شهرسازی مدرنیست - فونکسیونالیست

تفاوت های ساختاری تاریخی ء روندی که مدرنیست – فونکسیونالیست دران شکل گرفت .

همانگونه که دربخشهای قبلی دراین سایت بکرات اززاویه های مختلف به بررسی این تفاوت ها پرداخته ایم ؛ با پوزش ازتکراربرخی نکات که ، جهت ادامه بحث ، یاداوری شان ضروری است . میدانیم : پس ازکنکره های اول ودوم وسوم سیام CIAM(کنگره بین المللی معماری مدرن) و بلاخره منشوراتن ومصوبات ، اهداف ، ضوابط وتحولات بعدی ، درواقع نسل دوم شهرسازی معروف به « مدرنیست - فونسیونالیست » شکل گرفت . این الگوی شهرسازی، هدفش بکارگیری برنامه هائی جهت هدایت توسعه وگسترش شهر ، با در نظرداشتنء تواما ابعاد مختلف اقتصادی ، اجتماعی ، سیاسی و فیزیکی - فضائی زندگی شهری بود . بگونه ایکه این هدایت بنوعی بصورت هماهنگ کننده توسعه درابعاد مختلف پیش گفته هم باشد . در واقع شهرسازی ، مدرنیست – فونسیونالیست ، که بتدریتج تحت عناوینی همچون « کمپرنسیو پلان» در کشورهای انگلوساکسون و یا الگوی فرانسوی ان « پلان دیرکتور» و مترادف فارسی انتخابی ان « طرح جامع » که انهم پس ازچندین دهه تاخیر ، حتی نسبت به کلان شهرهای مهم جهان درحال توسعه ، درکشورما بکارگرفته شد ، در واقع در کشورهای توسعه یافته ازاغاز قرن بیستم درحال شکل گیری وسیرتکامل خود بود .

شهرسازی ، مدرنیست – فونسیونالیست ، پس از پایان جنگ دوم جهانی بخصوص تا اواسط دهه هفتاد میلادی بگونه وسیعی درجهت هدایت توسعه شهری کشورهای توسعه یافته وهمچنان بتدریج درشهرهای کشورهای درحال توسعه بکارگرفته شدند . دراین سالها ، شهرسازی گسترده ای درکشورهای توسعه یافته ، بویژه باهدف بازسازی خرابی های دوران جنگ ، براساس الگوی شهرسازی مدرنیست -فونسیونالیست جریان داشت .

اما ، انچه میبایست با تاکید بسیارمورد توجه باشد این استکه شهرسازی مدرنیست - فونسیونالیست ، در واقع شهرسازی جامعه رفاه ویا پاسخگوی مطالبات اجتماعی- درزمینه شهرسازی وسکنی - درمرحله ای از انکشاف اقتصاد بازار، در کشورهای سرمایه داری مرکزی بود، که : ِکینزین - فُوردیسم دست بالا را داشته و نظام سیاسی حاکم در این جوامع در پی پاسخگوئی به مطالبات جمعی در اقتصاد مبتنی بر بازارانهم درقالب جامعه رفاه بود . بنابراین ، این شهرسازی ، تکامل خود را در جهت پاسخ گوئی به نیازهای جامعه رفاه و یا مطالباتی که مبارزات اجتماعی درغرب توسعه یافته ، در پی کسب امتیازات ان بود ، ادامه میداد . بهمین سبب ، بفرض ، کلیه توصیه های کنگره های بعدی سیام CIAM از منشور اتن تا کنگره سیام درشهر استانبول ، کنگره ای که درعمل توصیه های جامعه رفاه - توصیه ها ئی درجهت پاسخگوئی به مطالبات پیشگفته بودند - را رها نمود . یااینکه تا قبل از کنگره استانبول ، دغدغه اصلی ومحوری کنگره های سیام ، ارائه راهکارهائی بودند که نتیجه شان ، به تعدیل مشکلات وسهولت در تامین مسکن ونیازهای شهری- امکان سکنی برای همه - بویژه لایه های کم در امد تر جامعه ، باشد . روشن استکه : در چنین وضعیتی دولت عامل اصلی ایجاد توازن درتعادل بازار و تضمین کننده تحقق مطالبات جامعه رفاه ، خواهد بود .

امامسئله دیگر اینکه : شهرسازی مدرنیست – فونکسیونالیست ازهمان اغازورود به عرصه هدایت توسعه شهری ویا بسیار پیش ازاینکه نئولیبرالها با برنامه ریزی بنگاه محوری خود - برنامه ریزی استراتژیک شهری - جهت کنارزدن شهرسازی ، مدرنیست - فونسیونالیست ، بمیدان بیایند ، با انتقادهای مختلفی ، از انجمله : ضعف ویا فقدان هویت ، یا تکنیکی وهنجاری بودن بیش از حد این طرحها که نهایتا" اهدافشان عمدتا" متوجه کاربرد زمین بوده و نقد های دیگری نظیر ان ، مواجه بود . بااینکه این الگوی شهرسازی درسی سال بعدازجنگ دوم ، هادی توسعه عظیم شهرسازی وساخت ساز وسیع درشهرهای کشورهای پیشرفته گردید. بهمین سبب : بعدها این دوره (میانه دهه چهل تامیانه دهه هفتاد میلادی) به سی سال «طلائی» معروف شد ، اما کماکان انتقادهای پیش گفته را هم با خود همراه داشت . ازانجمله : انتقادهائی که در رابطه با نحوه شهرسازی ء شهرهای جدید، که در قالب یک پروژه از پیش طراحی شده انجام میشدند ، مطرح میگردید .

واقعیت این استکه این برنامه ریزی شهری در بسیاری ازشهرهای کشورهای درحال توسعهء پیرامونی ، اغلب با تسهیلات ویا با توصیه ارگانهای توسعه بین المللی ویا بنوعی بصورت نسخه وارداتی ازکشورهای مرکزی ، بصورت عمدتا" « کلیشه ای » بکارگرفته شدند . درکشور ماهم البته باتاخیر دو سه دهه نسبت به حتی سایر کشورهای توسعه نیافته که این الگورا بکارگرفته بودند . باحمایت و مشاورت مستقیم بنیادهائی نظیر بنیاد فورد و مشاورین بویژه امریکائی ، بصورت یک الگوی کاملا" وارداتی ، تحت عنوان " طرح جامع شهری ، " نخست برای تهران و سپس سایر شهرهای کشورکه بنوعی اکثرا" تقلیدی از طرح جامع تهران بودند ، بکار گرفته شدند .

میزان ناکارامدی طرحهای جامع مذکور ومشکلات وسردرگمی هائی که تاکنون موجب شد ه اند ، مسئله ایست که تکرار ان دراین بحث را بیش ازاین ضروری نمیدانیم . اما نکته مهم این است که : الگوئی که در کشورما ویا کشورهای دیگر نظیر کشور ما بصورت تقلیدی بکار گرفته شدند ، و حاصل چندانی جزگسترش مشکلات ببارنیاوردند ، توانسته بود ، درکشورهای پیشرفته سرمایه داری طی چندین دهه باموفقیت اجرا شود و بمیزان مطلوبی هادی توسعه وتحول شهرها وپاسخگوئی به مطالبات جامعه مربوطه شان باشد .

در مقایسه توفیق الگوی مدرنیست – فونکسیونالیست درقریب به سه دهه بعد از جنگ دوم جهانی در کشورهای توسعه یافته غربی ، حال هرچند در مواردی توفیق نسبی ، و باوجود انتقادهای بجا ویا نا بجا ئی که نسبت به ان مطرح میگرد ید ، شاهد ناکارامدیء کلیشه این الگودر شهرهای جهان توسعه نیافته ، میباشیم . در این رابطه ، علاوه برعلل ساختاری بسیاری که میتوان در توجیه این ناکارامدیها برشمرد ، دوگروه عوامل ساختاری که درناکامی این کلیشه ها دروضعیت های شهری توسعه نیافته نقش بسزائی داشته اند ، عبارتند از :

اول – تفاوت کیفی وکمی ساختاری مهم میان مراحل متفاوت« شهرنشینی » در این جوامع : بدینصورت که جوامع توسعه یافته سرمایه داری دردوران رواج همراه با توفیق حال بعضا" نسبی شهرسازی ، مدرنیست – فونسیونالیست ، درمرحله ای ازانکشاف اقتصاد مبتنی بر بازار خود بودند که ، شهرنشینی شان پیش ازاغاز قرن بیستم به تثبیت فضائی نسبی خود رسیده بود . بدین معنی که شبکه وسیستم شهرهای انها در قلمرو جغرافیائی شان باتحرک وجابجائی جمعیتی وسیع مواجه نبود . علاوه بران همراه باتوسعه صنعتی مداوم ، توسعه وتحکیم ساختار فضائی شبکه وسیستم شهرهای این جوامع هم بدون وقفه بازهم بصورت حاصل وضرورت های طبیعی و توقف نا پذیر جامعه رفاه در جریان بود . هرچند دربخش شهری این کشورها هم بهرحال جابجائی جمعیت وامکانات وجود داشت ، ولی نه این جابجائی ها همانند توسعه نیافته ها در صد بالائی داشتند ونه اینکه ، بعلت عدم توسعه کافی ، جابجائی ها درشرایط اضطرار(ازروی ناچاری ) تحقق میافتند .

دوم – تفاوت دیگر فراهم بودن نسبی ، امکانات پاسخگوئی به مطالبات اقتصادی اجتماعی وسیاسی

شهروندان درجامعه رفاه در کشورهای توسعه یافته سرمایه داری ، در مقابل فقدان چنین امکاناتی در کشورهای توسعه نیافته ، بوده است . بنا براین گذشته از تفاوت های بسیاری که میان این دووضعیت شهریء مورد بحث میتوان برشمرد ، اما حتی همین تفاوت های ساختاری که در دومورد پیش گفته مطرح گردید ، کافی بود ند تا الگوی وارداتی مذکور را با شکست کامل مواجه نمایند . بهمین دلیل ، ماریکاتو، شهرساز وصاحب نظر برزیلی این الگوها ، دروضعیت های توسعه نیافته ، را بصورت ایده های خارج ویا بیگانه با مکان توصیف مینماید . چرا ؟ چون این الگوها وهنجارهای بگونه ای بودند که در واقع حداکثرده تا پانزده درصد شهروندان ، ازنظرتوان مالی وسطح زندگی ودرجه یگانگی (انتگراسیون ) شان با جامعه شهری ، امکان هماهنگی وهمراهی باالگوی مورد بحث را دارا بودند ، در صورتیکه برای بیش از هشتاد در صد مردم شهر امکان همراهی مذکور فراهم نبوده ، دراکثرموارد هنوزهم چنین امکاناتی فراهم نیست .

اکنون با توجه به انچه مختصرا" دررابطه با شرایط موجود برای شهرسازی مدرنیست درکشورهای توسعه یافته غربی و تفا وت های ساختاری ان با شرایط کشورهای درحال توسعه، در سه دهه پس از جنگ دوم عنوان شد ، پرسش های بسیاری در مورد توجیه روال کاری که در این زمینه در کشور ما رایج شد مطرح میگردند . پرسشهائی که به هرحال پاسخ مشخص به انها میتواند مبین حال وهوا ی سیاست گزاری وبرنامه ریزی شهری ، ودر واقع بخشی ازعلت یابی ناکامی ها دراین زمینه ، دردوران معاصر کشور ، باشند . ازانجمله :

چراعلوم انسانی ومقولات مختلف ان در این دوره چهل ساله (از اوایل دهه چهل خورشیدی تا کنون ) در رابطه با تبیین ابعاد مختلف بخش شهری جامعه وتولید ادبیات نظری که میتوانست مبنی کارو ایجاد ارتباط متقابل میان دست اندر کاران مقولات مختلف در این زمینه باشد ، دست اورد وحاصل قابل توجهی نداشته است ؟ یا اینکه چرا برنامه ریزی شهری ما بدون پشتوانه نظری ، گوئی بحال خود رها شده است؟

چرا جامعه کارشناسی ، مشاوران ، دانشگاهیان وسایر دست اندرکاران ما ازابتدای ارائه الگوی وارداتیء " طرح جامع " ، فرضا" طرح "جامع تهران" که واقعا " انچه نداشت و دران شرایط حتی شرایط کنونی هم نمیتواند داشته باشد « جامع بودن» است ، هیچگونه موضع ونقد توجیه کننده نداشته است ؟

واقعیت این استکه دران زمان انچنان شیفته الگوی کلیشه ای که " طرح جامع " نامیده شد، بودیم که امکان پرداختن به نقد های موشکافانه ومستندی که دررابطه با روند درجریان شهرنشینی ما وویژگیهای ساختاری تاریخی ان باشد ، نقدی که بتوان انرا در رابطه با وضع موجود ما دانست - نقدی خودی - فراهم نشد . سالها گذ شت . ناکارامدی های الگوی کلیشه ای مذکور بتدریج درحال هویدا شدن بودند . بازهم ازرواج نقدوتحلیل خودی خیری نشد ! اگر برخی ازناظرین انتقاد بجائی مطرح نموده ناکارامدی ومزید برعلت شدن اینگونه پرداختن به امر بسیار مهمی چون هدایت توسعه در بخش شهری کشور رایاد اورشدند ، ، به نظریات انها اعتناعی نشد . تا اینکه ازاوایل دهه هشتاد میلادی وبارکود ی که کلان شهرهای جهان توسعه یافته با ان مواجه شدند ، رکودی که به نوعی حاکی ازبه سرامدن دوران جامعه رفاه بود . رکودی که پیشا پیش جریان نئولیبرالی با بهانه قراردادن ان ، حذف وپایمالی حقوقی که شهروندان درجامعه رفاه ، طی ده ها سال مبارزات اجتماعی انرا کسب نموده ، ازان برخوردار میشدند را اغاز نموده بود . رکودی که بتدریج شکوه ازنا کارامد ی شهرسازی مدرنیست – فونسیونالیست را ، البته عمدتا" در جهت منافعی که نئولیبرالها با پیش کشیدن برنامه ریزی ء استراتژیک شهریء بنگاه محور خود در پی کسب ان بودند ، مطرح نمود .

ادامه در بخش بعدی

مهدی کاظمی بیدهندی مرداد 1390