استراتژیء هدایت توسعه دربخش شهری ، یا برنامه ریزیء استراتژیک شهری؟  (2)

 

      دربخش قبلی این بحث ، خلاصه ای ازنحوه شکل گیری وتحول شهرسازی مدرنیست – فونسیونالیست ، با تاکید براین واقعیت که این الگوی شهرسازی درکشورهای پیشرفته سرمایداری خاصه درجوامع انگلوساکسون ، دررابطه به پاسخگوئی به هدایت توسعه شهری درجامعه رفاه ، رواج یافت . همینطوراین نکته نیز یادآوری شد که : الگوی شهرسازی مذکوردرجوامع درحال توسعه ایکه انرا تقلید نمودند ، باموفقیت چندانی همراه نبوده ، حتی دربرخی ازجوانب بسیارپراهمیت شهری برمشکلات موجود  افزوده شد .   درصورتیکه : کاربرد این الگو، بویژه درسه دهه پس ازجنگ دوم جهانی درکشورهای توسعه یافته غربی ، باموفقیت بسیارهدایت توسعه شهری و بویژه بازسازی خرابی های پس ازجنگ  را تحقق بخشید . درمورد چگونگی بکارگیری ان درایران که ، نخستین باردرشهرتهران تحت عنوان "طرح جامع تهران " بکار گرفته شد ، همانگونه که پیش ترمطرح نمودیم ، الگوی های مذکوردرعمل  با موفقیت چندانی همراه نبوده اند .

        اما باهمهء اینها ،هرچند یکی ازعلل اصلی عدم موفقیت طرح جامع مذکوررا میباید کلیشه ای بودن ان دانست ؛ لیکن علت نا کارامدی اینگونه طرح ها ، پیش ازاینکه فقط ناشی ازتقلیدی بودن الگوی بکارگرفته شده ویا عدم همخوانی ان با ویژگیهای ساختاری وضع موجود بخش شهری کشوربدانیم – بویژه درکشورما - میباید درنحوه سیاست گزاریها دراین بخش جستجونمود . چرا؟ چون درکشورما ازیک سو، بطورکلی، توجه به مسئله شهرونحوه مواجه با ان ، نظیر اکثر کشورهای درحال توسعه  ، ازاولویتی که میباید نسبت به ان داشت برخوردارنبوده  است . ازسوی دیگر ، اینگونه سیاست گزاری ها قبل ازاینکه مشخصا" درجهت پاسخگوئی به مطالبات مردم ( حال ازطریق مشارکت مستقیم مردم در تصمیم گیری ها ویا صورت دیگری از پاسخ گوئی ) دراین زمینه باشد ، اغلب مبتنی برملاحظات سیاسی خاصی اعمال شده ، یا اینکه درچنین شرایطی تصمیمات پایه وخط دهنده معمولا" قبل ازشروع طرح گرفته شده است .  بعنوان مثال جلوگیری ازگسترش شهرکه انهم اغلب تحت عنوان حق به جانبء ، جلوگیری ازگسترش " بی رویه " شهرمطرح میگردد ، تصمیمی است که پیشاپیش گرفته شده ، یعنی چنین تصمیمی ضرورتا" نتیجه بررسی وشناخت شرایط حاکم بربخش شهری کشورنبوده  است. بدین ترتیب ، قبل ازاغازتهیه وارائه طرح ، فرضا" جلوگیری از « گسترش شهر» هدف اصلیء ازپیش تعیین شده را برای طرح درنظرمیگرفتند . حال از انجائیکه دراین مورد ، جلوگیری ازگسترش شهر در«تقابل» کامل با روندهای مختلف اقتصادی ، اجتماعی وسیاسی وضع موجود بخش شهری ما قرارمیگیرد ، لذا درعمل ، طرحی که با چنین هدفی ارائه میشود ، ناکارامدی ومسئله سازیء ناشی ازتقابل پیش گفته را ازاغاز باخود همراه دارد!

     اکنون اگر فرضا"هدف گیری هایء درتقابل با روند های جاری ، وسایرتصمیمات نظیران که پیشا پیش  بگونه ای دیکته میشوند ، توفیق طرح را بسیارمشکل وغیرمحتمل مینمایند ؛ فقدان شرایط اقتصادی ، اجتماعی نظیرانچه درجامعه رفاه غرب فراهم بود ، طرح به اصطلاح " جامع " را ، بقول ، ماریکاتو شهرسازلاتین امریکائی ، پیشاپیش تبدیل به « ایده ای خارج از مکان » یعنی بیگانه با وضع موجود ، مینماید !

       تا اینجا دررابطه با بحث تفاوت ء وجود یک استراتژی جهت هدایت توسعه دربخش شهری کشور با انچه به " برنامه ریزی استراتژیک شهری "معروف است ؛ انچه باید برجسته شود این استکه : برنامه ریزی استراتژیک شهری ، مبتنی بر برداشت های نئولیبرالی ، درپی انتقاد های روزافزون ازشهرسازی  مدرنیست – فونسیونالیست ،  باز هم به ویژه ازسوی تفکرات نئولیبرالی که خود را حق به جانب جلوه داده وبا تبلیغات بسیار، امکان رواج ومطرح شدن را یافتند ، به میدان امد .  اما شرایط دران سالها ازانجمله ، رکودی که عمدتا" دردهه های هفتاد وهشتاد میلادی ، شهرسازی مدرنیست – فونسیونالیست درکلان شهرهای های جوامع سرمایه داری پیشرفته باان مواجه شد ، با وضعیت شهری ما بسیار متفاوت بود ؛ چون اصولا" برنامه ریزی شهری ما که تحت عنوان  "طرح جامع " ازاین جوامع  تقلید شد ، ازهمان اغاز با ناکارامدی و«غربت » کامل مواجه بود . رونقی باخود به همراه نیاورد که بارکود مواجه شود! چون رونق ورکود در شهرهای ما ربط چندانی به عملکرد طرحهای شهری ما نداشته اند  . این بدان معنی استکه طرح های جامع شهری ما ، واقعا" انچه نداشتند جامع بودن بود !  اکنون اگردرغرب عمد تا" برداشت های نئولیبرالی به مخالفت وانتقاد ازشهرسازی مدرنیست – فونکسیونالیست برخاستند . ما در مقابل چه کردیم ؟ اصل مطلب ، یعنی بیگانگی وکلیشه ای بودن بکارگیری الگوی موردبحث را رها وهمان انتقادهای نئو لیبرالها را، ازانجمله :  دست پاگیری ضوابط وفقدان نواوری ونظایر انرا را پیش میکشیم ! درواقع اینبارنقد ی که انها دررابطه باوضعیت خودشان مطرح مینمایند ، تکرار نموده ، یعنی نقدء انها راهم  تقلید میکنیم !؟ ( شبیه نقد گروه اپور از طرح جامع جدید تهران ) مسئله درستی ویا نادرستی این نقد ها نیست .  مسئله این نیست که شهرسازی مدرنیست – فونکسیونالیست چه مشکلات وموانعی را ایجاد مینماید ؛ بلکه مسئله این استکه : ما اصولا" با چگونه وضعیت شهری ای مواجه ایم ؟  چه طرح مسئله مشخص  قابل قبولی راارائه داد ه ایم  ؟  که در نتیجه  ، نقدی که انها درمورد وضعیت خودشان مطرح نموده اند ، برای وضعیت  ماهم صادق و قابل تعمیم باشد؟  یعنی واقعا" شهرسازی  زمان ومکان ندارد وتااین «حد»  جهان شمول وبرای همه وضعیت ها قابل تعمیم است ؟  این که واقعیت بسیارمهم ومحرز پیش رو را رها نموده ، باتکرارنقد وبرداشت  نئولیبرالها ، به مدح برنامه ریزی استراتژیک شهری بپردازیم ، کدام مشکل را میتوان رفع ویا تعدیل نمود ؟ 

       دراین رابطه ، یعنی دررابطه با مسئله سازی برنامه ریزی استراتزیک شهری درکلانشهرهای جوامع درحال توسعه ای که دردودهه اخرسده میلادی گذشته انرا بکار گرفته اند ، صاحب نظرانی که درمقابله  بااین الگوی برنامه ریزی به  علت مشکل افرینی اش  ،  انرا مورد نقد وبررسی قرار داده اند . با طرح مشکلاتی که بکارگیری ء این الگوی  برنامه ریزی شهری در جوامع شان  بوجود اورده است – بویژه دراین اواخر- براهمیت وضرورت برقراری روند مشارکت مردمی در تدوین سیاست گزاری های بخش عمومی درسطوح مختلف ، تاکید دارند .

       همانگونه که دربخش نخست این نوشته ملاحظه گردید : به سبب رکود – انهم درواقع ساختاریء - همه جانبه ایکه دردهه هفتاد میلادی ، درکلان شهرهای کشورهای سرمایه داری مرکزی  پیش امد ، درزمینه شهری انتقادهای که قبلا"درمورد شهرسازی مدرنیست – فونکسیونالیست مطرح میگردید ، با شدت وتنوع بیشتری گسترش یافت .  بگونه ایکه  ، در بخش شهری ومتعاقب ان فعالیت های توسعه شهری درکلان شهرها را بمیزان زیادی ناشی ازناکارامدی وعدم انعطاف الگوی شهرسازیء مدرنیست – فونسیونالیست ونه درواقع بحران ساختاری ناشی ازرها نمودن تدریجی اقتصاد ِکینزی وبرچیدن نسبی بساط جامعه رفاه  ، معرفی مینمودند ! درواقع کم وبیش بعلت چنین تغییراتی درروند سرمایه داری مرکزی بود که ، زمینه برای بمیدان امدن برداشت های نئولیبرالی فراهم شد . بدین سان نئولیبرالها  که در جستجوی عرصه های جدید برای فعالیت وسود اوری خود بودند ،  تبدیل کلان شهرها به عرصه فعالیت خود را فرصت تازه ای دانستند . واقعیت این استکه  : برنامه ریزی استراتژیک شهری وسیله ای برای تحقق  این خواست نئولیبرالها بود ، نه انچنان که برخی با ساده انگاری انرا دست اورد علمیء ، نظریه پردازان ویا مراکزعلمی  خاصی میدانند . چنانکه در این مورد یکی ازصاحب نظران امریکای جنوبی در زمینه شهرسازی ،  کارلوس  واینر،  میگوید :  اکنون کار به جائی رسیده که نئولیبرالها  شهرساز هم  شده اند

       اما قبل از ادامه بحث مربوط به میدان داری نئولیبرالیسم وبرنامه ریزی استراتژیک ان چه در زمینه ابعاد کلان توسعه اقتصادی ، چه در زمینه برنامه ریزی شهری ، یا دراین حالت برنامه ریزی استراتژیک

شهری ،  میباید مورد توجه باشد ، رویکرد همه جانبه نسبت به تجریه سایرکشورهای درحال توسعه ایست که ، این الگوی برنامه ریزی شهری را بکار گرفته اند .  یعنی باید با توجه ای مشخص ومستند به این تجربیات علل بن بست برنامه ریزی مذکور را  ، را بررسی نموده ، حاصل تجربیاتشان – ویا درواقع شکست هایشان - را درتصمیمات وسیاست گزاری های خودی لحاظ نمود .  بنابراین باید کوشش نمود تجربیات این کشورها ، نه بصورت کلی گوئی های رایج ، بلکه ازطریق مطالعه وکنکاش دراقدامات  وتجربیات مشخص شان ،  حتی مورد به مورد  بررسی شوند .  لذا ازانجا که کشورهای لاتین امریکائی مانند مکزیک ، برزیل آرژانتین ، کلمبیا ،  پرو اکثرا" پیش ازکشورما وحتی سایر کشورهای در حال توسعه ، این الگوی برنامه ریزی شهری – برنامه ریزی استراتژیک شهری -  حال بصورت تحمیل یا  پذیرش داوطلبانهء نسخه های نئو لیبرال را تجربه نموده اند ، میباید تجربیات انها، یعنی در واقع ناکامی هایشان  را شناخت .  بدین سبب جهت پرداختن به این مسئله ، بیشترمتوجه ، نقد تجربیات مشخصی که صاحب نظران شناخته شده که دست اندرکا ربرنامه ریزی درکلان شهرهای این جوامع هستند ،  بوده ایم .  فرضا" نتایجی که بکارگیری این الگوی برنامه ریزی شهری در شهرهائی همچون : بارسلون، بیلبا ئو ولیسبون دراسپانیا وپرتقال دراروپا داشته اند .  یا اینکه چگونگی نتایج حاصله ازبکارگیری این الگوی برنامه ریزی شهری درشهرهائی همچون  ریو دِ ژانیرو  و سائوپاولو دربرزیل  ویا بوئنوس ایرس و روزاریو  در ارژانتین ، لیما در پرو  وبوگوتا  در کلمبیا  که همگی باتوصیه سازمانهای مالی بین المللی وتقلید ازگروه کاتالان ( جردی بورخا وهمکاران) این الگوی برنامه ریزی شهری را بکار گرفتند ، اهمیت بسیاری خواهد داشت .     

         در رابطه بامشکل افرینی برنامه ریزی استراتژیک شهری وبرداشتهای نئولیبرال ان ، ویا انچه در شهرهای پیش گفته گذشت ، در بخشهای قبلی،  نقدهای مربوط به انرا تحت عناوین مختلفی مطرح نموده ایم . اکنون کوشش خواهیم نمود درحد توان وامکان ، اوضاع سیاسی ایکه ، زمینه را برای  بکارگیری این الگوهای برنامه ریزی وسپس ناکارامدی ومسئله سازی انها را  فراهم نمود ند ، مورد توجه قرار دهیم . بدین سبب برای اغاز شناخت این تجربیات مشخص به طرح فرازهائی ازتحلیلی که دراین زمینه درکشور برزیل انجام شده میپردازیم ، کشوری که پس ازشکست دنباله روی از سیاست های نئولیبرالی - دهه های هشتاد ونود- و  درنتیجه  فاصله گرفتن کم وبیش ازبکارگرفتن  این نسخه  ها ، در زمینه بهبود اوضاع اقتصادی اجتماعی ، بویژه شرایط زنگی اقشار تهیدست ، باموفقیت های نسبیء قابل توجه ای همراه بوده است .

 

       فرازهائی ازتحلیلی تحت عنوان : 

       تدوین سیاست شهری : بر پایه مشارکت دموکراتیک وحقِ به شهر

       از:

Erminia Maricato        ارمینیا ماریکاتو   

Orlando Alves dos Santos Junior        اورلاندو آلوس دوس سانتوز جونیور

 

    بحران شهری و سیاست ملی توسعه شهری

     " . . .   دررابطه با بحران شهری وسیاست ملی توسعه شهری میتوان گفت : دردهه های پایانی سده بیستم ، مسئله شهری وروند طرد اجتماعی ازجمله اصلی ترین مسائل ، جهت اندیشید ن به چگونگی زندگی آینده بشریت ، بوده است . از جمله  نتایج تباه کنندهء  (( perverse   تجدید نظردرنقش دولت وسیاست های کلان اقتصادی ،  برگرفته ازاجماع واشنگتن وایدولوژی  نئولیبرال ، انچه بسیار شناخته شده ومحرز تر میباشند  : تشدید  نابرابری اجتماعی ، افزایش فقر، نا امنی وخشونت عمومیت یافته ، طرد شهری وحاشیه نشینی رو بگسترش ، میباشد .(, Harvey 2004 , Davis 2006 Born 2000  )

 

     در دهه نود دربرزیل با سیاست ضد اصلاحات مواجه ایم . بدین صورت که دراین سالها با روی کارامدن دولت ، کولور دِ ملو،  در سال 1989 وپس ازان دودوره ریاست جمهوریء ، فرناندو هنریک  کاردوزو،  اصلاحات اقتصادی همسو بابرداشت های نئو لیبرالی درجهت ازاد سازی اقتصادی وخصوصی سازی بنگاههای دولتی اغاز شد . این تغییرات واعمال سیاست های مذکورکه عمدتا" در سالهای دهه نود انجام شدند، وضعیتی را بوجود اوردند که :  برزیل با وجود اینکه هشتمین اقتصاد جهان بود ، ولی دارای بالاترین شاخص های نابرابری ویا انباشت ثروت نزد اقلیت کوچکی ازجامعه ، باشد.  بقسمی که 10درصد   ثروتمند تر در جامعه بیش ازنیمی ازثروت ملی را در اختیار داشته باشند .  ( مانتگا  Mantega 1998  ، دوپاس Dupas 1999 )

      درعمل ، شرایط زندگی درشهرهای بزرگ کشور ، بخصوص در کلانشهرها  انچنان با نابرابری وتوزیع درامد نا عادلانه مواجه شد که میتوانستیم چنین وضعیتی را، بحران شهری، بنامیم . یعنی درعوض پویائی اجتماعی ، بهره مندی از تنوع فرهنگی ، فرصت های شغلی بهتر، بهبود کیفیت زندگی  ، با تجمع جمعیتیء توام با جدانشینی ، تشدید قطبی شدن جامعه شهری ، دوگانگی های مختلف ، تشدید خشونت ، ناامنی  ، افت کیفیت زندگی والودگیهای محیط زیست ، مواجه شدیم .

     در چنین  وضعیتی ، حقوق اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی  که طی زمان طولانی دراثر جد یت ومبارزه تاریخی اکثریت مزد برجامعه بدست امده بود درحال پایمالی وازدست رفتن بود . البته لازم به یاداوری استکه : این امر چنانکه برخی میپندارند ، معلول افزایش جمعیت شهری نبود ؛ بلکه بدین سبب استکه افزایش جمعیت شهری باکندی رشد وتوسعه اقتصادی  وایجاد اشتغال جدید مواجه بوده است . در دهه 1980 رشداقتصادی برزیل درعمل منفی شد . بدینصورت که : حداکثرنرخ رشد از دودرصد فراتر نرفت . همین امرموجب گردید ، درسالهای دهه 90 حجم عظیمی ازبیکاری شکل گرفته وشهروندان بسیاری ازامکان دسترسی و بهره مندی ا زحداقل حقوق انسانی محروم شوند . عدم پذیرش حق به شهر ویا امکان بهرمندی همگان ازامکانات شهری ، بعلل مختلفی همچون : شرایط حاکم بر مالکیت زمین ، کمبود مسکن  ویا وجود واحدهای مسکونی غیر مطلوب ومحقر ، افت وکاستی وسیع خدمات مربوط به بهداشت عمومی ، مشکلان جابجائی ، کیفیت حمل ونقل جمعی وسایر امکانات محیطی ، همراه گردید . بموازات تداوم وتشدید کاستی وکمبود های مذکور  ، شرایطی پیش امد که لایه های ثروتمند جامعه بر انباشت ثروت خودافزوده  واز امکانات زیستی بسیار پرتجمل واغراق شده ای  بر خوردار شوند . در چنین شرایط پر تناقضی ، تشدید جدانشینی شهری موجب افزایش ناامنی وخشونت ودرنتیجه رشد جرایم سازمان یافته درشهرها شد . اما با اینکه ، پارادایم های غالب شهرسازی وبرنامه ریزی شهری در جریان،  محدوده های  خدماتی خود را گسترده ترنمودند ، ولی باهمه اینها قادربه پاسخگوئی به مشکلات کنونی شهرهای بزرگ نبوده اند . (ماریکاتو 1996). . ."

    همانگونه که ملاحظه میشود در چنین شرایطی بود که ، برنامه ریزی استرتژیک شهری امکان مطرح شدن را یافت . افزون بران ، یعنی علاوه بربکارگیری سیاست  گزاری های نئولیبرالی وتاثیروتبعیت از توصیه های اجماع واشنگتن  که شرایط را برای مطرح شدن برنامه ریزی استراتژیک شهری مطرح نمود ، وضعیت درهم برهم وناپایداری که سیاست گزاری های مربوط به شهرها باان مواجه بود نیز مزید بر علت شد .  چنانکه در بررسی تحلیلی پیش گفته امده است  :   " . . . . ازطرف دیگر ازنظر قانون گزاری ، سیاست شهری هرگز جزء اولویت ها ی سیاست گزاری های کلان در برزیل نبوده است .  دولت هائی که یکی پس از دیگری زمام اموررا بدست میگرفتند ؛هیچگاه سیاست مشخص وهمه جانبه ای دررابطه با شهرها نداشته اند.   معمولا" این سیاست ها بصورت جزئی از برنامه های دیگر وانهم در حد تدوین ضوابط ء مربوط به کاربرد زمین خلاصه میشده اند . بگونه ایکه مسائل شهری مانند : مسکن ، تحرک وجابجائی ، حمل ونقل عمومی ، بهزیستی و غیره ، معمولا" مجزا وبدون رابطه بایکدیگر مطرح میشدند . بعنوان مثال میتوانیم سیاست گزاری های مربوط به مسکن از سال 1985 تا2002 را در نظربگیریم . در  این سالها،  سیاست گزاری های مربوط به مسکن بعهده وزارت خانه های متفاوتی بوده است . از انجمله : از 1985 تا 1987  وزارت توسعه شهری ومحیط زیست ؛ از 1987 تا 1988 وزارت مسکن وشهرسازی ومحیط زیست ؛ از 1988 تا 1990 وزارت رفاه اجتماعی ؛ از 1990 تا1995وزارت اقدام اجتماعی ؛ از 1995 تا1999 اداره سیاست شهری وابسته به وزارت برنامه ریزی ؛ از 1999 تا 2002  اداره ویژه توسعه شهری وابسته به ریاست جمهوری  . تا اینکه میتوان گفت درسال 2003 با تاسیس وزارت شهرها خلاء تشکیلاتی وسازمانی ، همچنین فقدان یک سیاست عمومی ویا راهبرد توسعه دربخش شهری ، که هدایت توسعه وسیاست گزاری ها در این بخش را بصورت پایدار ودموکراتیک پیگیری نماید، برطرف گردید .  . . . ."

     بد ین صورت همانگونه که  ، تجربه مشخص یک کشور درحال توسعه ایکه بامشکلات وسیع شهری مواجه است نشان میدهد ، ضروری است جهت رویاروئی با این مشکلات، خط مشی وسیاست همه جانبه وقابل دفاعی برای هدایت توسعه در بخش شهری کشور ارائه نمود . علاوه بر ان همین تجربیات به روشنی نشان میدهد : انچه بعنوان  استراتژی ، راهبرد ویا یک سیاست عمومی برای هدایت بخش شهری  درچنین وضعیت هائی ضروری است ، هیچ ربطی به انچه تحت عنوان "برنامه ریزی استراتژیک شهری" در این کشورهابا تقلید ازبرداشت های نئولیبرالی وتوصیه های اجماع واشنگتن بکا رگرفته شده اند ، نداشته اند . بواقع تفاوت میان اندواززمین تا اسمان است !

   

         مهدی کاظمی  بیدهندی       شهریور 1390