سیاست شهری وامکان دسترسی به مسکن اجتماعی درمناطق کلان شهریء

امریکای لاتین و اروپا - بخش اول

پژوهشی از کارگاه مطالعات مسکن واسکان بشر ، دانشکده معماری وشهرسازی دانشگاه سائوپاولو برزیل LABHAB FAU USP

نقل ازمجله شهرسازی ایبروامریکانا Revista Iberoamericano de Urbanismo

نویسندگان : Refineti Martins , Oliveira Leitao , Menezes Rodrigues ,Nicolau ferrara, Pires de Anderada Neto

انتخاب وبرگردان : مهدی کاظمی بیدهندی

نوشته حاضربراساس، پژوهشهای مختلفی که توسط گروه پژوهشی کارگاه مطالعات مسکن و اسکان بشردانشکده معماری وشهرسازی دانشگاه سائوپاولو LAHAB FAU USP انجام شده ، تدوین گردیده است. محتوای اصلی ان شامل اطلاعات مربوط به شهرهای سائوپاولو(برزیل) ، روزاریو(ارژانتین ) ، بارسلون (اسپانیا) وفلورانس(ایتالیا)است . باوجودتفاوتهای بسیاری که شهرهای مذکوربایکدیگردارند ، اما وجه مشترک انها این استکه : درمحدوده کلانشهریشان با نابرابری بسیاردرزمینه امکان دسترسی به زمین ومحل مسکونی مواجه اند. انهم درحالیکه مسئولین اغلب درصدد بوده اند ،جهت رفع این معضل اقداماتی را انجام دهند. مطالعات مورد بحث درقالب برنامه

URB-AL (برنامه همکاری واجرای پروژه های مشترک شهری میان اروپا وامریکای لاتین ) شامل بررسی (دیاگنوستیک) که درهرکدام ازشهرهای نامبرده توسط پژوهشگران محلی انجام شده ، انچه درنهایت بصورت جمع بندی ایکه مبنی پیشنهادها وتوصیه های بعدی خواهند بود، عرضه شده است . دیاگنوستیک مربوط به هرکدام ازاین شهرها شامل خصلت یابیء شرایط وکاستیهای مسکونی ، مشکلات دسترسی به مسکن ، همچنین سیاستهای دولتها درجهت پاسخگوئی به نیازها ورفع کاستیهای مربوط بهرکدام ازشهرهای نامبرده است. بصورتیکه جوانب مختلف : شهرسازی، چگونگی نهادهای موجود، امکانات مالی وسایرویژگیهای اجتماعی درهرکدام ازاین کشور ها مورد توجه قرارگیرند .

نتیجه این پژوهشها ، هرزمان بیشتراین واقعیت را نشان میدهد که : مسائل شهری کلا"تحت تاثیرونتیجه شرایط سیاسی ، سیاست گذاریهای مربوطه وبیش ازهمه الگوی اقتصادی ویا توسعه ایست که دراین جوامع درجریان است . یااینکه ، وضعیت شهری درهرکدام ازاین جوامع حاصل وبازتاب واقعیت اقتصادی وسیاسی موجود درجوامع مربوطه شان میباشد .

با توجه به این واقعیتها ،چگونگی برنامه ها وسیاستگذاریهای ارگانهای مربوطه دراین زمینه از اهمیت بسیارتعیین کننده ای برخوردارخواهندبود. یااینکه: سیاستهای گذشته وحال ارگانهای مربوطه ازهرجهت درشکل گیری معضلات پیش رو تاثیرخواهند داشت .

لازم بیاد اوری استکه ، شناسائی همه جانبه ومشخص تفاوتهای مختلف ، برای درک چگونگی تحقق انها ،اهمیت قابل توجه ای خواهد داشت . شناخت تجربیات عینی درهروضعیت ونتیجه گیری نقادانه ء تفاوت ها، مقایسه انها با وضعیتهای مشابه دیگر، درک تجربه های عینی ازجهات ساختاری - نهادی ، حقوقء اجتماعی- اقتصادی وبویژه فرهنگی درهرحالت ، موجب شناخت دقیقتری ازهرکدام از این وضعیت ها ، خواهد شد .

درشهرهای بزرگ ، درمحدوده های کلانشهری که مسائل شهریء ناشی ازمشکلات دسترسی شهروندان به زمین ویا مسکن به ابعاد مسئله سازی رسیده ، پاسخگوئی ازطریق اعمال سیاستهای شهری کارامد ومشکل گشا بسیارضروری است. چون محدوده های شهری مورد بحث بیشتربا فشارافزایش جمعیت وتحولات پویائی شهری متاثرازتغییرات الگوی اقتصادی – تولیدی مواجه اند .

همه اینها درحالی استکه ، سازماندهی مجدد اقتصادی، دردهه های اخیر، دراین کشورها ، براساس تغییرات ساختاری - لیبرالیزه نمودن بازار- درجهت بحداقل رساندن هزینه های تولید وبویژه صرفه جوئی ازنیروی کاروهمزمان با ان به حداقل رساندن مزایای وامتیازهای جامعه رفاه که اکثریت نیازمند جامعه از ان بهره مند میشدند ، بوده است .

سیاستهای شهری چه درامریکای لاتین وچه دراروپا درمقیاس بیش یا کم ، باید باتوجه بویژگیهای هرکدام ، درجهت ایجاد سازوکارهائی باشد که ، بیش ازپیش دسترسی اسان تربه زمین یامسکن شهری را ممکن نماید .

دربرزیل درپنجاه سال گذشته راهبرددولتی درسیاستگذاریهای شهری بگونه ای بوده که، موجب اسکان جمعیت بیشتری درحاشیه شهرها ودرنتیجه گسترش بیش ازپیش الونک نشینی واسکان غیرمجازشد . وضع برزیل دراین زمینه تفاوت چندانی با انچه درسایرجوامع لاتین امریکائی بوقوع پیوسته ندارد. اما دراروپا ، روند کم وبیش مشابه ای یک قرن پیش تربوقوع پیوست . انچه بعدها سیاست ها وحقوق اجتماعی تضمین شده درقالب جامعه رفاه سعی درجبران وبرطرف نمودن مشکلات بوجود امدهء ناشی ازانرا داشت . اما امروزه با کاهش ، حقوق ومزایائی که جامعه رفاه تضمین مینمود ، حتی کلانشهرهای اروپائی هم باکاستی وتگناهای جدیدی درزمینه مسکن،مواجه میباشند. اما با این تفاوت که ، جوامع امریکای لاتین هیچگاه درشرایطی قرارنداشته اند که ازمزایا جامعه رفاه برخوردارشوند ؛ بعکس انچه دراین جوامع امروزه شاهدیم ، مشکلات جدیدی استکه،متاثرازتغییرات ساختاری دراقتصاد – تولیدء ین جوامع ، پیش امده است ؛ تغییراتی همچون کاهش حجم اشتغال رسمی ، بدترشدن شرایط کار، فزونی یافتن مشکلات وشرایط مشقت باردیگری که : امریکای لاتین تاکنون موفق نشده انها را از میان برداشته وجامعه راازمشقت ها ی ناشی ازانها برهاند .

درمیان چهارمنطقه کلانشهری مورد بحث ،چنانکه گفته شد، ازنظرشرایط اجتماعی اقتصادی وهمچنین ساختارسیاسی - نهادی ، تفاوتهای بسیاری وجود دارد .

منطقه کلانشهری سائوپاولو با وجود صنایع وخدمات وسیع ، متشکل از 39 شهرستان وجمعیتی بیش از 20 میلیون نفر، ازان جمله شهرسائو پاولو با بیش از 10 میلیون نفرجمعیت ، میباشد . تولید سرانه ناخالص PIB درمنطقه کلانشهری سائوپاولو درسال2004 ، 14.384رئال (3.974 یورو) انهم بالاترازمتوسط تولید سرانه ملی کشور 9.724 رئال ( 2.687یورو) بوده است .

سائو پاولو Sao Paulo

در شهرسائو پاولو، تبدیل شمار بسیار زیاد الونک (فاولا) های موجود ، که اغلب بصورت غیر مجاز وخارج ازضوابط برپاشده اند ، به واحد های مسکونی نسبتا" مطلوب ، ازطریق بازسازی فیزیکی وتنظیم قوانین مربوطه در جهت بهبود وضعیت پیش رو همواره جزء اهداف اصلی سیاست گذاری وبرنامه ریزی شهری بوده است . درمقابل افزایش جمعیت وشمارخانواده های که درامدشان کفاف تامین مسکن خود ازبازارمسکن ، را نمیدهد ؛ احداث و ارائه مسکن اجتماعی ( سوسیال ) ویا راهکارهای دیگری مانند ان ، به ان میزانی نبوده که بتواند پاسخگوی نیازهای پیش رو دراین زمینه باشد . امروزه وضعیتهای درحاشیه وغیرمجاز کنونی یک پنجم محدوده شهررا شامل میشوند . انهم بصورتیکه یک سوم ازاین فضاهای غیرمجازرا فضاهائی تشکیل میدهند که متعلق به مناطق حفاظت شده محیط زیست هستند . اخرین براوردها نشان میدهند که تا یک سوم جمعیت شهرستان را الونک نشینان، یا ساخت وسازهای غیر مجاز تشکیل میدهند .

رفع ویا تعدیل مشکل مسکن در سائو پاولو ، راهکارها ، اقدامات و برنامه ریزی های متنوعی را میطلبد : اسکان شهری وسروسامان دادن به الونک نشینی وزمینهای غیرمجاز ، بهبود کیفیت مجموعه های مسکونی ، ساخت وسازهای مربوط به بخش دولتی ، اصلاح وبازسازی ساختمانهای فرسوده ، یا رها شده وغیره .

در واقع ، مهمترین مشکل پیش رو نه فقط ضرورت فراهم اوردن ، امکانات مالی بسیار است ؛ بلکه مهمتر ازان هم اهنگ نمودن اقدامات وسیاست گذاریها درسطوح مختلف تصمیم گیریهای بخش دولتی، که دراین زمینه مسئولیت دارند ، میباشد .

روزاریو Rosario

روزاریو دومین شهرمهم سیستم شهری جمهوری آرژانتین ومحورمهم توسعه صنایع دردلتای پراتا Prata است . مجموعه شهری روزاریو که محدوده کلان شهری انرا شامل میگردد، نزدیک به 1.2 میلیون نفر جمعیت دارد که یک میلیون نفر ان جمعیت شهر روزاریو است . رشد جمعیت در محدوده کلانشهری روزاریو بین سالهای 1992 تا 2001 حدود 4.27 در صد بوده ، در حالیکه جمعیت بقیه نقاط شهرستان درصد رشدشان درهمین مدت از 0.06 درصد فراتر نرفته است .

سرانه تولید نا خالص داخلی PIP درایالت سَانتا فِه Santa Fe که کلانشهر روزاریو مرکز ان است ؛ در سالهای 1991 تا 2005 بطور متوسط 6.411 دلار امریکا (18.812 پزوی ارژانتین و یا 5.074 یورو ) بوده است .

در محدوده کلانشهری روزاریو براساس سرشماری2001 11.8 درصد جمعیت ساکن در محدوده مذکور با نیازهای پایه نا کافی و 23.19 در صد از واحدهای مسکونی موجود با کاستی های متنوعی ، مواجه بوده اند . محل سکونت های نامناسب ، الونک ، کپر ویا محقر نشین ، 10 در صد کل واحدهای مسکونی کلانشهر روزاریو را تشکیل میداده است .

امارمذکوردرواقع مبین بحران اقتصادی استکه درارژاتین ازسالهای دهه 90 شروع شده ودر سالهای 2000 باشدت بیشتری ادامه داشته است . دراین سالها محدوده کلان شهری روزاریو ، از یک سو ، به بتدریج به منطقه ای باعرضه خدمات پیشرفته تبدیل شده وازسوی دیگربصورت عاملی برای جذب جمعیت ایالات دیگر، که دراثرسالهای بحرا ن اقتصادی فقیرترشده بودند ، در امد. بدین ترتیب درنتیجه این تغییروتحولات مکانهای فقیرنشین وجدامانده داخل محدوده کلانشهر، مانند محله ویلا گوبرنادور گالوز Villa Gobernador Galvez را گسترش داد . دراثر این تغییر وتحولات بود که روزاریو هم ، با واقعیتهای ناخواستهء تشدید ناهماهنگی ، چند پارگی ، جدانشینی وعدم تعادل اجتماعی اقتصادی بین بخش های مختلف شهرمواجه شد .

درمنطقه کلان شهری روزاریو محدودیت امکانات گسترش شبکه ابرسانی وفاضلاب هم بصورت یکی ازمحدود کننده های گسترش وبهبود امکانات شهردرامده است . مشکلی که بنوبه خود امکان احداث مسکن اجتماعی راهم محدود مینمود. علاوه برهمه اینها بحران اقتصادی اخیر روند سرمایه گذاریهای بخش خصوصی دراین زمینه را نیزبمیزان محسوسی کاهش داد .

بارسلون Barcelona

بارسلون نیز همچون اغلب کلانشهرهای بزرگ با عارضه احداث مسکن غیرمجاز مواجه بود ؛ عارضه ایکه درسالهای 50 تا 60 که رشد جمعیت افزایش یافت ، بیشتر شده ، موجب پیدایش محله های الونک نشین متعددی گردید ؛ بدون اینکه در ان سالها تغییرات محسوسی دراین وضعیت بوقوع بپیوندد . درپنج سال گذشته جمعیت کلان شهربارسلون افزایش یافته است . دراخرین براورد ، جمعیت محدوده کلانشهری ان 3.077.154 نفر بوده ، که از ان جمله 1.562.738 نفردرهسته مرکزی بارسلون ساکن بوده اند . کاتالونیا Catalunha (ایالتی که مرکزان شهربارسلون است .م) درسال 2001 سرانه تولید ناخالص داخلی اش PIB 20.000 یورو ، بیشترازسرانه ملی کشور اسپانیا 16.000 یورو ، بوده است .

انچه در بارسون قابل مشاهده است ، جابجائی جمعیت ازمرکز کلانشهربه نقاط حاشیه ان است ؛ که انهم بیشتر حکایت از جابجائی جمعیت درداخل کشورداشته است . اگرازیک سو امروزه جمعیت محدوده کلانشهری بارسلون AMB بگونه نسبتا" تثبیت شده درحدود 3 میلیون نفراست ؛ جمعیت مجموعه منطقه کلان شهری بارسلون RMB درسالهای 1990 تا 2001 با رشد 3 درصدی مواجه بوده است .

درسال 1962 با اغازطرحهای توسعه ، کشوراسپانیا با یکدوره ازتوسعه اقتصادی همراه شد. در ان زمان مقامات محلی دربارسلون اقدام به فعال کردن وسامان دهی بخش مسکن درشهرنمودند ؛ انهم درحالی که درسطح فدرال نیزطرح جذب بخشهای حاشیه نشین دردستورکارقرارداشت . بهمین سبب ، درفازهای مختلف درسالهای 1965 تا 1972احداث واحدهای مسکونی درشهربارسلون ویا درسطح منطقه کلانشهری ان درقالب برنامه ای تحت عنوان UVA - واحدهای جذب وهماهنگی همسایگی – جریان داشت . اواخرمرحله ای که اقدامات فوق انجام میشد ، نهاد شهری مسکن دربارسلون برچیده شدن الونکها مستقردرحاشیه شهررا اعلان نمود . اکنون پس ازعملیات مذکورمسئله بهبود کمی وکیفی مجموعه های مسکونی برجای مانده مطرح میگردید .

در چنین شرایطی مسئله بسیار مهم دیگری که پیش روی قرارداشت : مهار ومقابله با گرایش شدید افزایش قیمت مسکن واجاره بها بود . افزایشی که در عمل بازار مسکن میزان انرا تعیین می نمود . دراثراین گرایش روزبه روزازتعداد واحدهای مسکونی حمایت شده ، بویژه برای لایه های اجتماعی که امکانات مالی کمتری داشتند ، کاسته شد . تحلیل سه طرح مسکن اخیرمربوط به سالهای 1995- 1992 ، 1998- 1996 و 2001- 1998 بوضوح کاهش پی درپیء واحد های مسکونی حمایت شده در هرکدام از مراحل فوق را انهم بمیزان ، بترتیب : 39 ، 21 و10 در صد نشان میدهد .

فلورانس – F lorencia

منطقه تسکان Toscana متفاوت با بقیه مناطق کلانشهریء ایتالیا بصورت یک محدوده اداری که دارای قلمروئی بزرگتر از یک منطقه کلانشهری است ، میباشد . شهرفلورانس (مرکز این ناحیه ) حدود 350 هزار نفر جمعیت دارد ؛ درحالیکه محدوده کلانشهری فیورنتین Fiorentina شامل مجموعه شهری فلورانس Florencia ، پراتو Prato وپیستویاPistoia جمعیت شان نزدیک به یک میلیون نفراست . انهم در حالیکه کل منطقه تُسکان دارای جمعیتی حدود 3.6 میلیون نفرمیباشد . رشد جمعیت درناحیه تسکان عمدتا" مربوط به سالهای 1960 تا 1970 بوده است ؛ درحالیکه در سالهای اخیر، 1991 تا 2001 رشد جمعیت در ناحیه فلورانس باکاهش 3.5 - ودر شهرفلورانس 11.7- درصد مواجه شد.

منطقه تسکان در 2001 سرانه تولید ناخالص داخلی اش 24.000 یورو ، کمی بیش سرانه تولید ناخالص ایتالیا 22.000 یورو بوده است .

درایتالیا سیستم حمایت از لایه های اجتماعی کم درامد، درزمینه پاسخگوئی به نیازهای مسکونی ، تا کنون ازطریق ساختارهای تکنیکی- اداری مختلفی ، مبتنی برمصوبات مربوطه ، سازمان داده شده اند . نحوه کنونی حمایت جهت پاسخگوئی به نیازهای مسکونی بیشتر مربوط به سالهای 60 است ؛ سالهائی که توسعه صنعتی همراه باان جابجائی جمعیتی ازنقاط روستائی وضعیت مسکن درشهرهای بزرگ را بصورت نامناسبی در اوره بود. تولید و ارائه مسکن درمنطقه تُسکان با سه شکل ازحمایت دولتی همراه شد : احداث واحدهای یارانه ای ، واحدهائی که مالکیت انها به دولت تعلق داشته وهدف ازاحداث انها پاسخگوئی به نیازهای مسکونی لایه های کم درامد ترجامعه بوده است ؛ ساخت وسازهای حمایت شده با مشارکت بخش دولتی ، واحد هائی که مالکیت انها خصوصی بوده وهدف از احداث انها ، تامین مسکن لایه های اجتماعی نیازمندتر، با درامدهای متوسط بوده است ؛ ایجاد تسهیلات ، انهم عمدتا" ازطریق تغییرمصوبات ساخت وسازهای شهری واقدامات مشابه که ازیک سوساخت وسازها سهل ترو با محدودیت های کمتری انجام شوند ،ازسوی دیگربارمالی اضافی برای دولت نداشته باشند .

مطالعات تا ریخی ومقایسه وضعیت های شهری چهارگانه ء پیشگفته نشان میدهد که ، شهرنشینی سریع که در امریکای لاتین دردهه 50 ، بویژه ازدهه هفتاد به بعد شدت یافت . درصورتیکه روند شهرنشینی مشابه با امریکای لاتین ، دراروپا دستکم یک قرن پیش تر بوقوع پیوسته بود . اما دراین مورد باید توجه نمود، درسالهای اولیه پس پایان جنگ دوم بعلت خرابی های وسیع و وضعیت اقتصادی نابسامان بعد ازجنگ ، دراروپا هم ، البته در مقیاس بمراتب محدود تری ، شاهد جابجائی های جمعیتی مشابه ومسائل ومشکلات ناشی ازان هستیم . درنتیجه این جابجائیهای هرچند محدود ، برخی ازشهرها بویژه کلانشهرهای اروپائی نیزبا معضلاتی همچون کمبود مسکن وگسترش حاشیه نشینی مواجه شدند . ازانجمله گسترش حاشیه نشینی دربرخی ازشهرهای اسپانیا وغیره . اما دراروپا امکانات وامتیازهای اجتماعی بوجود امده ، دراثرسیاستهای مبتنی بر، جامعه رفاه ، انهم از طریق سرمایه گذاریهای وسیع دربخشهای عمومی وهم چنین تنظیم بازاراملاک ومستقلات ، دسترسی به مسکن نسبتا"مناسب ، بمیزان زیادی تسهیل شده بود؛ انچه امریکای لاتین هرگزازان برخودارنبوده ، درامریکای لاتین وضع بصورت دیگری درجریان بود. اگرچه درامریکای لاتین هم درمواردی کوشش هائی دراین جهت انجام شد؛ ولی این کوششها هیچگاه تناسبی با حجم نیازهای موجودنداشته است . بلاخره وضعیت بهمین صورت ادامه یافت ، تا مرحله ایکه درجهان ، سیاستهای مربوط به بازسازی اقتصادی باتاکید برتعدیل ساختاری به این جوامع توصیه گردید ؛ ازان پس ، عملا"امکان برقراری حداقل تعادل ، میان حجم نیازهای پیش رو وامکانات ضروری جهت پاسخگوئی به انها ، بکلی از دست رفت .

شهرهای امریکای لاتین امروزه شاهد نابسامانی های بسیارند . نابسامانی ومشکلاتی که ضرورت جستجوی را هکارهای کارامد ی ، همچون ، اصلاح وتجدید نظردرسیاستگذاریهای مربوط به شهر سازی و مالکیت ، جهت فراهم شدن امکانات کافی برای پاسخگوئی به تقاضای روبه افزایش را ضروری میگرداند . انچه توسط بازار، ساخت وسازهای مجاز، درشهرهای امریکای لاتین ( بفرض بیشتر در برزیل تا در ارژانتین) عرضه میشود ، درمقایسه با میزان نیازهای جامعه شهری ناکافی میباشند . امروزه ، دودهه پس ازاعمال سیاست های نئولیبرال وکاستن ازامتیازهای تضمین شده توسط جامعه رفاه ، شهرهای اروپائی هم با مشکلات متنوعی از ان جمله ، گسترش نابرابری های اجتماعی ومشکلات مربوط به ناتوانائی اقشار کم درامد ، برای دسترسی به مسکن ، مواجه اند .

درحالیکه ، محدوده های شهری که به شبکه های گلوبال ( جهانی شده) متصل شده ودرجهت هماهنگی با استاندارهای اقتصادی وفرهنگی شبکه شهرهای مذکورکوشش مینمایند . توده های کم درامد ویا تهیدست این جوامع ، بعضا" دراستانه امکان درحاشیه ماندن وطرد شدن از شهر، بسرمیبرند . اما تفاوت وفاصله میان ایندو وضعیت انچنان زیاد است که ، نمیتوان استاندارد ممکن وهنجارهای شهرسازانه ای را بکار گرفت ، که مانع ازدرحاشیه ماندن ، حتی گسترش درحاشیه ماندن و افزایش بی وقفه استقرارهای غیرمجازدرشهرهای امریکای لاتین شد ؛ انچه بیش از هرچیز حاصل وتبلور وضعیت اقتصادی اجتماعی ای استکه که این جوامع با ان روبرو هستند .

در چنین شرایطی نقش وعملکرد ، قانونمند نمودن وضعیت پیش رو که ، میباید حداکثر بصورت اقدامات مقتضیء بصورت مکمل سرمایه گذاری اساسی درمسکن باشد ، بعهده گرفتن مسئولیتی بسیار وسیع تر ،جهت پاسخگوئی به نیازهای مسکونی وسروسامان دادن به شرایط مسکونی وانتگراسیون انبوهی از جماعتی است که درحاشیه قرارگرفته و یا در حال طرد ازشهرهستند .

1- ویژگیهای امریکای لاتین

هردو وضعیت شهری که مطرح گردیدند ، سائوپائولو (برزیل) و روزاریو (آرژانتین) ، ازنظر بهره مندی ازمسکن اجتماعی دروضعیت متفاوتی قراردارند. سائو پائولو ویژگیهایء کلان شهری دارد که محدوده شهری ان دارای بیش 10میلیون نفرجمعیت است ؛ درحالیکه کل محدوده کلان شهری روزاریو جمعیت اش کمی بیش 1.2 میلیون میباشد. با همه اینها شرایطی که بمشکلات و تگناهای مربوط به وضعیت مسکن درهرکدام ویژگی میدهد دربسیاری ازجهات با یکدیگر مشابه اند .

منطقه کلان شهری سائوپا ولو ( RMSP) بنوبه خود با کمبود ومشکلات مسکونی بغایت تشدید شده ، با برآورد کمبودمسکنی حدود 361هزارواحد بوده ، انهم بصورتیکه مسئله قابل توجه دیگر ، سکونت گاه چندین خانوار دریک واحد مسکونی است . اخرین برآورد نشان میدهد 298.484 واحد مسکونی دچار چنین وضعیتی باشند . نا بسامانی وضعیت واحدهای مسکونی خصوصی درمنطقه کلان شهری ء سائوپاولو علت واقعیت دیگری نیز میباشد ؛ یعنی گسترش روزافزون ساخت وسازهای غیرمجاز، در حاشیه کلان شهر، همچنین نامناسب بودن نظام مالکیت زمین ، که بیش از نیمی از خانواده هائی که سطح درامدشان کمترسه حقوق حد اقل درماه است را ، شامل میشود. کاستیهای زیرساختی و تاسیسات بهداشتی هم بیش از نیمی از این واحدهای مسکونی را دربر میگیرد . درحالیکه درروزاریو ساخت وسازهای غیرمجازنسبت به کل واحدهای مسکونی درصد قابل ملاحظه ای نداشته و بصورت ویژگیء عمده ای مطرح نمی باشند ؛ هرچند درمحدوده کلانشهری روزاریو هم تصرفهای غیرمجاز وجود داشته ، ولی این تصرفها عمومیت نیافته و چندان رایج نیست . بنظر میرسد مشکلات مربوط به ماکیت زمین بیشتر در رابطه به بهای زمین باشد ؛ در حالیکه در برزیل این مسئله علاوه برعلل اقتصادی - بهای زمین - به مجموعه ای ازعوامل پیچیدهء ساختارمالکیت زمین نیز مربوط میگردد.

درمحدوده کلانشهری روزاریو بیش ازیک سوم واحد های مسکونی ( 82.407) با برخی ازکمبودها

مواجه اند؛ این واحدها درصدشان نسبت به کل واحدهای مسکونی محدوده شهری 41.29 درصد است درروزاریوهم یکی ازمشکلات مسکنهای نامناسب سکونت بیش ازیک خانواردرهرواحد مسکونی است ؛ مشکلی که عرضه خدمات زیرساختی ، همچون آبرسانی ، دفع فاضلابء این واحد های مسکونی را با مشکلات مواجه مینماید . اگر چه دراین سالها بهبودهائی درعرضه این خدمات ملاحظه میشود ؛ اما بهرحال کاستیهای زیر ساختی وساختاری موجود بصورت عمده مشکلات کلان شهری روزاریو مطرح میباشند .

وضعیت کنونی دوشهرمورد بحث مبین این واقعیت هستند که ، روند ساخت گیری فضای شهری نتیجه ومتاثر ازوضعیت اقتصادی این شهرها ست ، آنچه موجب تشدید شهرنشینی پرشتاب وگسترش حاشیه نشینی با کیفیت شهری نامناسب ، میشوند . شهرهائی هستند که میباید انها را بصورت قطب های جاذب شهری ای خصلت یابی ( کاراکتریزه ) نمود که ، درمرحله معینی ازرونق اقتصادی شان ، تحت شرایط پیش گفته ، با فوق عرضه نیروی کارمواجه گردیده اند. شرایطی که درنهایت به بسط وگسترش کلانشهری ، با ویژگیهای مذکور روبرو خواهد شد .

در سائو پاولو ، گسترش اقتصادی مستقیما" با توسعه صنعتی کشورکه موجب تسریع شهرنشینی گردید ، در رابطه بود. اما ، با وجود اینکه شهرنشینی مذکوربا کاستی ونابسامانیهای وسیع همراه شد ؛ ولی وجود ان برای تحرک وزمینه سازیء توسعه ، انهم با ویژگیهائی که مطرح گردید، ضروری بود .

توسعه ء مذکور، هنگامی امکان تحقق یافت که ، مجموعه ای بزرگ شامل نقاط شهری کم وبیش بهم پیوسته ودرارتباط بایکدیگر، در منطقه کلانشهری سائو پاولو، حال هرچند با تناقضات ، ناهنجاری وکاستی های فراوان ازنظر امکانات زیرساختی و شکل گیری توام با ساخت وسازهای مجاز وغیر که از ویژگیهای بارز چنین استقرار فضائی وبسط شهرنشینی مربوط به ان است ، بوجود امده بود .

درمورد روزاریو ، مرحله رشد اقتصادی در ارتباط با فعالیت های نخست بندری وسپس صنعتی از قرن نوزدهم وادامه ان درقرن بیستم ، موجب پیدایش یک جریان مهاجرتی ، جابجائی نیروی کار، به این ناحیه شد . مهاجرین کم درامد جویای کاری که، باعث بسط شهرنشینی ء توام با انواع کاستیها وکمبود امکانات گردید . شهرنشینی مذکوردرمراحل اولیه اش بیشترحول توسعه عملکردی محورهای رفت امد ، شبکه جاده ای ، وتوسعه بندری وراه آهن بود . تا بفرض درمقایسه با سائو پاولو، بصورت بافتهای شهری کم وبیش بهم پیوسته یا بسط شهرنشینی متاثر از مه فعالیت ها ، حال هرچند با کاستی ونابسامانی های فراوان .

قلمرو منطقه کلانشهری سائو پاولو نهایتا" درسال 1973بصورت رسمی تعیین گردید ، هرچند تا به امروز فاقد ارگان قانونی مشخصی است که معرف دولت منطقه متروپلیتان مذکور باشد . با این همه از سال 1975 تاکنون یک ارگان برنامه ریزی ، که به تهیه پروژه ها ، مطالعات ومشاورت های مربوط به کمک های فنی می پرداخته ، تحت عنوان Emplasa( شرکت برنامه ریزی کلانشهری سائوپاولو با مسئولیت محدود ) ، وجود داشته است . این شرکت از سال 1993 تا کنون فعالیت های مختلفی داشته است. ازجمله کارهای انجام شده دراین شرکت ، تهیه طرح کلانشهری (پلان متروپلیتان ) سائو پاولو بزرگ 2010/1994 بوده ، انهم بدون اینکه توان چندانی برای به اجرای در اوردن ان وجود داشته باشد.

در سطح شهری ، طرح دیرکتورء راهبردی PDE ( « دیرکتور» معادل «کمپرنسیو» درالگوی شهرسازی انگلوساکسن است .م ) را درسال 2002 ارائه داده است . طرح مذکور بصورت گام مهمی درسیاستگذاریهای مسکن وشهرسازی در کلانشهر سائو پالو، به حساب میامد ؛ چون پیشرفت قابل ملاحظه ای ، بویژه درسیستم اداری شهروتسهیل دراعمال ضوابط مربوطه داشت . ولی باهمه اینها پیشنهاد هایش تا کنون به دلایل مختلف امکان تحقق نیا فته اند .

در روند برنامه ریزی شهر روزاریو هم میتوان به تدوین طرح راهبردی ( استراتژیک ) ان در سال 1995 اشاره داشت ؛ طرحی که نگرشی کلان شهری را ارائه میداد . با تکمیل جزئیات ان درسال 2004 بصورت طرح راهبردیء ( استراتژیک ) کلانشهر که درضمن پیشنهاد ایجاد شورای نظارت برمحدوده شهری ، در رابطه با مسائل زیرساختی وخدمات عمومی را ، نیز تعیین میکرد . با همه اینها بازهم مسائل کلانشهر وپیشنهادهای مطرح شده ، انچنان که باید در دستور کار مقامات محلی وایالتی قرار نگرفت .

علاوه بر این برنامه ریزی ها لازم است ، به روند تمرکز زدئی در هردو کلانشهرء مطرح شده ، اشاره داشت . در سائوپالودر سال 2002 هنگامیکه عدم تمرکز با ایجاد 31 شهرداری جزء وهمراه با انها ، طرح دیرکتور(جامع) منطقه ای بتصویب رسیده ودرسال 2004 ارائه گردید، گام مهمی در این جهت برداشته شد. درروزاریو مرکزشهرداریهای ناحیه CMDs (Centros Municipais de Distrit0) پیشنهاد های مربوط به عدم تمرکزمصوبه درسال 1995را پیگیری نمودند . اما ایده گسترش خودگردانی شهرداری ها وتعمیق عدم تمرکز ، چون مصوبات مذکور از طرف ایالت سانتا فه ( ایالتی که شهر روزاریومرکز ان است . م ) هنوز به اجرا درنیامده ، دچار وقفه شده است .

از نظر ساختارهائی که بطور مستقیم بامسکن واقدامات اجتماعی ان در رابطه هستند ، لحظه کنونی برای هردو کشور ، زمان سازماندهی مجددء ساختارهای مالی وهمچنین بحث درباره نحوه کاربرد امکانات مالی اختصاص داده شده دراین زمینه است : FONAVI (صندوق ملی مسکن ) درآرژانتین و FNHIS ( صندوق ملی مسکن ومصلحت اجتماعی ) در برزیل که ، هدفشان شروع جدیدی برای نظام مالیء سیاست مسکن ، براساس تدوین برنامه های ویژه مطابق با ویژگیهای هرگروه از متقاضیان ، یا بررسی اولویت ها برای گروههای کم در امد ( در برزیل خانواده هائی که در امدشان در ماه کمتراز سه حقوق حداقل باشد ) میباشد . دررابطه با کمک به گسترش احداث مسکن برای لایه های متوسط اجتماعی ، یاد اوری این نکته مهم است که ، درایالت سائوپاولو درسال 1989 با وضع مالیات بمیزان %1از ICMS (مالیات برگردش کالاوخدمات) واختصاص ان بمسکن اجتماعی (سوسیال) منبع درامد جدیدی برای امکان تحقق واجرای طرحهای جدید ، فراهم شد. هرچند تامین درامد بصورت پیشگفته ، درکشوربرزیل فقط منحصربه ایالت سائو پاولوبوده ، سایرایالتها چنین سیاستی را اتخاذ نکرده اند .

یکی از عوامل مهم درهردووضعیت شهری ، جهت احداث مسکن های اجتماعی بیشتر، امکان دسترسی به زمین ارزان قیمت درانهاست ؛ بفرض امکان دسترسی به زمینهای متعلق به بخش عمومی که بتوان در انها در مقیاس بالا ، واحدهای مورد نظر را احداث نمود . بهمین سبب کاربرد شیوه های شهرسازانه که بتواند عملکرد اجتماعیء مالکیت را تقویت نموده ، امکان تحقق اهداف مورد بحث را افزایش دهد ، بسیار ضروری مینماید .

اینها وسایراقدامات دیگرموید این واقعیت هستند که، ضروی است بطورمداوم دررابطه با تصمیمات وسیاست گذاریهائی که، بخش دولتی وارگانها ی مربوطه ان دراین زمینه ، اتخاذ مینمایند، به طرح مسئله ، توضیح ونقد همه جانبه پرداخت ؛ تا بتوان سیاستها وتصمیمات ارگانهای مختلفه را به سود هماهنگی ویکدست شدن هرزمان بیشترسوق داد. علاوه بران ارتباط مداوم با جامعه مدنی هم ، جهت امکان ایجاد زمینه لازم برای اتخاذ سیاست هاو طرحهای اجرائیء منطقی وعملی تر، قابل اهمیت بسیار است . در مورد روزاریو تداوم کار مسئولین اداری دولت محلی، در مدت بیش از دودهه 2007-1985 موجب تعمیق کارسازتر روند برنامه ریزی ها در این زمینه شد . تداومی که درانجام یک پارچه وهماهنگ ترامورموثر بود . اما در سائو پاولو هرچند نوعی همفکری درمورد چگونگی برنامه ها وجود دارد ، اما جابجائی نسبتا" زیاد مسئولین اغلب، موجب تاخیردر، در انجام امورمربوطه شده است .

از طرف دیگر در هردوشهر سیاست عمده در مورد مشکل حاشیه نشینی وخاصه استقرار های غیر مجاز ، برپایه ارجعیت دادن به برنامه های شهرسازی با هدف سامان دادن ، تثبت وبهبود شرایط سکونت ، درمحل کنونی استقرارشان ، انهم با اجرای حداقل زیرساختهای لازم ( تاسیسات بهداشتی شبکه ابرسانی ، فاضل اب، جمع اوری ودفع ابهای سطحی وغیره ) بوده است .

بهرصورت در مقابل میزان تقاضای موجود وابعاد نیاز به مسکن ، مسلما" احداث واحدهای جدید بفوریت ضروری است . بنابر این بدون شک ، تصمیمات راهبردی ایکه هردو شهر در برنامه وسیاست گذاری هایشان انها را ضروری میدانند ، میباید به اجرا در ایند . این تصمیمات میتوانند شامل مواردی همچون: برنامه های کمک فنی برای پیشگیری از ریسک های مختلف در ساخت وسازها ؛ بکار گیری ضوابط وراهکارهای شهرسازانه برای امکان سکونت در واحدهای مسکونی که خالی نگداشته شده ویا اینکه بدون سکونت مانده اند ، باشد . علاوه بران باید، چاره اندیشی برای زمینهائی که کاربرد های نا مناسب ، بویژه دربافت های فرسوده دارند ؛ انهم عمدتا"بعنوان جایگزینی درمقابل نیازمداوم به گسترش حاشیه شهر ، مورد توجه قرارگیرد . بلاخره ، پذیرش وقبول این واقعیت که اصلاح وساماندهی مالکیت زمین ، اهمیت اساسی در تقویت امکان اجرای تصمیمات پیش گفته را خواهد داشت .

بنابراین ، میتوان گفت : باتوجه به وضع موجود وویژگیهای ان ، در واقع شهرهای روزاریو وسائوپالو مبین واقعیت وضع موجودء سایر شهرهای امریکای لاتین هستند . واقعیتی که در انها بهبود وضعیت مسکن نقش اساسی درکاهش نابرابری اجنماعی دارد . یعنی نقش مسکن در این کشورها نه تنها فراهم شدن سرپناه برای خانوده ها ست ، بلکه شرط امکان جذب وانتگره شدن در جامعه شهری ، ورود به بازار کار وبهره مندی از سایر مزایای اجتماعی جامعه شهر ، نیزهست .

ادامه در بخش بعدی