ناهنجاریهای سیاست گذاری وبرنامه ریزی شهری کشور – بخش دوم

مهدی کاظمی بید هندی

دربخش قبلی ضمن یاداوری برخی نکات ، روی چند ویژگی مهم وتعیین کننده مربوط به این بحث تاکید شد . بصورتیکه میتوان نکات مذکوررا بعنوان پیش فرضهای اثبات شده جهت ادامه گامهای بعدی تا رسیدن به راهکارهای قابل دفاع درنظرداشت . نکاتی که البته بیشترانها در بخش های قبلی این سایت مفصلا" به بحث گذارده شده است .

عمده ترین انها عبارت بودند از :

- پذیرفتن این مهم که روند شهرنشینی درکشورما، همچون سایرجوامع جهان، وعلاوه بران، درمرحله توسعه ایکه دران قرارداریم ، همانند سایرکشورهای پیرامونی ،تا رسیدن جمعیت بخش شهری، درسه چهاردهه اینده ، به بیش 90 درصد جمعیت کشور، ادامه خواهد داشت . بنابراین : هرگونه برداشت ، تصور ویاخواستی که درانتظارتوقف این روندوبعضا"برگشت مهاجرین به روستا ویا شهرهای کوچکتر، تحت عناوینی چون :,, مهاجرت معکوس !,, وامثالهم باشد ، هرچند ازروی دلسوزی ومصلحت مطرح میگردند ، اما باتوجه به واقعیات پیش رو وشرایط تعیین کننده درروند شهرنشینی کلیه جوامع پیرامونی، خاصه شرایط جامعه ما، خواسته ای ناشدنی ومطلقا" غیرقابل دسترس ودرعمل توهمی بیش نخواهد بود .

- پذیرش این واقعیت که : علاوه براجتناب نا پذیربودن روند شهرنشینی درجریان ، این روند دراستقرارفضائی خود، باگرایش نسبتا" شدید به تمرکزدراستقرارهای جمعیتی بزرگتر- کلانشهرها - ودرکشورما بویژه درتهران ، مواجه است . علاوه بران باتوجه همه جانبه نسبت به این پدیده، البته درکل جهان پیرامونی درمییابیم : تمرکز مذکور،عمدتا" مربوط به مرحله توسعه ایستکه دران قرارداریم . بنا براین، با توسل به مقابله دستوری،ازطریق محدودیتها وجلوگیریهای مختلف، یا تقابل باچنین پدیده ای ، نمیتوان مانع ان شد وبه اصطلاح تمرکز زدائی نمود ! تقابلی که مرتبا" تحت عنوان ,,تمرکززدائی ,, ازطریق جلوگیریهای مختلف ، با وقوف ویا عدم وقوف به شرایط موجود ، مطرح مینمائیم ! انچه عملا" تا کنون ، جزتشدید مشکلات ازان جمله : تشدید حاشیه نشینی وایجاد هرج مرج دروضعیت کلانشهرهای کشور، حاصل دیگری نداشته است ! درمورد صحت این ادعا کافی است به نتیجه اقداماتی که تا کنون درجهت نیل به این هدفء غیر قابل تحقق - مقابله دستوری با تمرکز- انجام شده رویکردی توام با تامل کافی، داشته باشیم . رویکردی که نادرستی اقدامات دستوری مورد بحث ، که عمدتا" درتقابل با گرایش به تمرکز بوده اند ، را بیش ازپیش روشن مینماید . اقداماتی، بعنوال مثال چون : انتقال دستوری واحدهای صنعتی به خارج ازشعاع 120 کیلومتری شهر، سیاستی که مشکلات بسیاری برای بخش صنعت ایجاد نموده است. ساختن به اصطلاح ،شهرهای جدید، بدورازکلانشهرها که ، مهمترین مشکلشان درعمل فقدان« شهر» است !؟ بلاخره بسیاری ازتصمیماتی که اهدافشان همانند اقدامات پیشگفته بوده است. البته دراین زمینه میباید، نکته بسیارمهمی را یاد اوری نمود. اینکه : ناهنجاری های مورد بحث بدلیل درستی ویانادرستی این یا ان سیاستگذاری مربوطه نیست ، بلکه بعلت ماهیت این سیاست گذاریهاست ! چون سیاستگذاریها درعمل تمام وکمال درجهت پاسخگوئی به مطالبات جامعه شهری نبوده ونیستند . اگرچنین بود، اصولا"سیاست گذاریها شکل ومحتوای بکلی متفاوتی میداشتند .

اکنون اگرنکات مطرح شده پذیرفته شوند، گام بعدی توجه به وضعیت کنونی بخش شهری کشورخواهد بود .

وضعیت کنونی بخش شهری کشور

همانگونه که در بخشهای قبلی این سایت مفصلا"دراین زمینه توضیحات مربوطه ارائه شده ، شهرنشینی معاصرجهان پیرامونی دراثرشرایط اقتصادی ، اجتماعی- جمعیتی ، سیاسی و کیفیت مناسبات کشورهای پیرامونی با کشورهای مرکزی ، درمرحله گذرازتوسعه نیافتگی ، از بسیاری جهات وضعیت ویژه ای دارد . شهرنشینی موربحث تاکنون باعناوین مختلفی مانند: بیش ازحد ، بیرویه ، شتابان وغیره مطرح شده است. اماواقعیت این استکه: جوامع پیرامونی اکثرا"در شرایطی نبوده وهنوزهم دروضعیتی نیستند که شهرنشینی شان به شکل ومحتوای دیگری تحقق یابد !؟چون جوامع مذکورفاقد توان وامکانات ضروریء نیل به وضعیتی متفاوت با انچه درحال تحقق است ، میباشند. هنگامیکه به چنین واقعیتی که درکل جهان پیرامونی قابل مشاهده است ، توجه نمائیم ،علت توهمات پیشگفته – توهماتی که ازیک سومبتنی برمقایسه سطحی بخش شهری جامعه پیرامونی با توسعه یافته وازسوی دیگر باوربه جهان شمولی ، اینورسال بودن الگوهای وارداتی است - را درخواهیم یافت .

شهرنشینی ایکه شاهد ان هستیم باخود دگرگونی ، عوارض ومشکلات بسیاری را همراه داشته است . ازانجمله : فروپاشی نسبی وضعیت به ظاهرمتعادل اما عقب مانده شهروروستا ، بقسمی که شبکه وسیستم شهرهادراثراین فروپاشی انچنان وضع غیرعادی- البته درمقایسه با وضعیت ایستای پیشین - بخود گرفت که ، ضرورت یافتن چاره درجهت سامان دادن به این نابسامانیها بصورت خواسته همگانی روزبروزبیشترمطرح میشوند.

نا بسامانیهای مذکورعلاوه برناموزونی شبکه شهرهای کشور، مشکل تمرکزدرکلانشهرها را همراه داشته است . مشکلی که ، جوامع شهری بیش ازسایرعوارض نسبت به ان حساس بوده ، خواهان کاهش وجلوگیری ازافزایش ان هستند .

بسیارخوب : تا اینجا صورت مسئله ومطالبات عاجلی که مطرح میشوند ، البته درحد طرح ان، کم وبیش روشن است. اما این روشنی بحدی نیست که بصورت عجولانه ومبتنی بربرداشت های این یا ان، بتوان پیشنهاد های کارامدی رامطرح نمود . پیشنهادهائی همچون : انتقال کلی ویاجزئی پایتخت ، دورنمودن برخی ازفعالیت به خارح ودورازکلانشهرها ، انتقال جمعیت اضافی! شهربه نقاط دیگر، ایجاد حریم حول شهر، حتی پیشنهادء کاستن صد کیلومترمربع ازعرصه کنونی شهرتهران ! یا پیشنهاد مضحکی که اخیرا"مطرح شده: اقامت در تهران با کارت مجوز سکونت در پایتخت!

همانگونه که ملاحظه میگردد، پیشنهادهای زیادی دراین زمینه مطرح میباشند. البته پیشنهاد هائی که اغلب مبتنی برعلت یابی همه جانبه مشکلات پیش رونیستند .

میدانیم ، دراغلب کشورهای پیرامونی ، شبکه وسیستم شهرها درمقایسه باوضعیت سابقشان، دچارناموزونی شده اند. کلانشهرها ، بسیارپرجمعیت ترشده ، افزایش جمعیت شان کما کان ادامه دارد . وضعیتی که موجب شد، عناوینی چون : شهرهای «باد کرده» و یا عناوین دیگری چون «ماکروسفالی» شهری دردهه های گذشته درتوصیف انها مطرح گردند .

اکنون واقعیت این استکه: باوجود چنین وضعیتی درروند شهرنشینی کشور، انهم همانگونه که قبلا"با تاکید مطرح گردید ، با روندی نا خواسته ، اما «غیرقابل اجتناب» مواجه هستیم . تاکید دیگر که انهم بوضوح شاهد ان هستیم ، این استکه : تقابل باچنین روندی ازطریق جلوگیریهای دستوری مختلف نه تنها تاکنون مشکل گشا نبوده ، بلکه مشکلات ومعضلات وسیعی راهمراه داشته وخواهد داشت . ازان جمله : علاوه برمشکلات متنوع ، به فرض، گسترش بیشترحاشیه نشینی درکلان شهرهای کشوررا میتوان نامبرد .

علاوه برویژگیهای عمده مطرح شده ، همانگونه که پیش تریاداوری گردید ، روند شهرنشینی دراین مرحله ازتوسعه کشورهای پیرامونی ، شاهد ویژگیهای ساختاری دیگری نیزمیباشند. ازانجمله : اینکه ، روند شهرنشینی مذکور بصورتی استکه : کلان شهرها را تبدیل به عامل تولید حاشیه نشینی نموده است.

دراین مورد باید این واقعیت مهم را درنظرداشت : مهاجرینی که دراثرجابجائیهای جمعیتی مذکوربه جمع حاشیه نشینان کلان شهرها میپیوندند ، پیش ازمهاجرتشان ازنظراقتصادی اجتماعی وضعیتی کاملا"حاشیه ای داشته اند. بدین ترتیب که، با امدن به شهر وضعیت درحاشیه بودنشان، یا درواقع تنگدستی وفقدان امکانات اقتصادی ، اجتماعی شان ، برملا میگردد! البته باید این نکته را هم مورد تائید قرارداد که : که وضعیت درحاشیه بودن – یاعدم برخورداری ازتوانائی های مالی وسایرحقوق اجتماعی، بلاخره فقدان توانائی مالی جهت سکونت درشهر- علت حاشیه نشینی وعدم جذب انها به جامعه شهری است . درحالی که برخی دانسته ویا ندانسته ، عدم جذب بخش عمده ای ازمهاجرین به جامعه شهری راکافی نبودن گنجایش وکمبودامکانات شهرمیدانند ! در واقع مشکل را چنان مطرح مینمایند، که گوئی شهربرای حاشیه نشینان جای کافی ندارد!؟ انهم باتوجه به اینکه بفرض، درشهری چون تهران بگفنه مسئولین بیش از500هزارودرکل بخش شهری کشور بیش دو ونیم میلیون واحد مسکونی خالی ، وجود دارد !؟

با این اوصاف، اگرروند شهرنشینی روبه افزایش روندی اجتناب ناپذیرباشد ، که هست . گرایش به تمرکزانراهم نتوان باتقابل وجلوگیری های دستوری کاهش داد، چون تقابل باچنین گرایشی نتیجه اش نهایتا" افزایش مشکلات وحاشیه نشینی بیشتراست . پس چاره چیست ؟ درپاسخ به این پرسش بسیاراساسی ، نخست باید راهکارهائی که ، دروضع موجود کشور، مطرح بوده وبعضا" بکار گرفته شده اند را مورد توجه قرارداده ، امکان توفیق یا دچارتوهم بودن انها راشناسائی نمود. همانگونه که شاهدیم ، علاوه برراه کاروپیشنهادهائی که بطورکلی ویاجزئی مطرح میگردند، مانند: انتقال جزئی یا کامل پایتخت ، انتقال فعالیت ویاموسسات خاصی به خارج ازشهر، ویا راهکارهای بعضا" مضحک دیگرنظیر: ,, صدورمجوز اقامت درشهر,, دروضعیت کنونی ، عمده ترین راه چاره ایکه بسیاری ازجمله اکثریت کارشناسان وبرنامه ریزان ومسئولین کشورخواهان به اجرا دراوردن ان هستند ، طرح «آمایش سرزمین» میباشد . این سروران براین باورند که با برنامه امایش سرزمین میتوان پیشاپیش مبتنی براهداف از پیش تعیین شده ، استقرارجمعیت و فعالیت ها را متناسب با امکانات سرزمین بگونه ای منطقی، توزیع شده درقلمروملی،« تعیین» نمود . چرا که ، امایش سرزمین (الگوی فرانکو فیل ) ویا برنامه ریزی سرزمینی (الگوی انگلوساکسونی) برنامه ریزی فضائی براساس علم برنامه ریزی، چنین ارایش فضائی منطقی ای را پی میگیرند . اکنون پرسش اساسی این استکه، درمرحله توسعه ایکه ما دران قرارداریم، ایا ازجهات مختلف درشرایطی قرارداریم که چنین الگوهائی واقعا" مشکل گشا باشند ؟ یا اینکه درعمل باورمذکورنیزتوهمی بیش نیست ؟ دراین رابطه، لازم به یاداوری استکه : پاسخ مثبت یا منفی، پرسشهای مذکوررادرمقالات متعددی بطورمفصل قبلا" دراین سایت به بحث گذارده شده است .
اکنون هنگامیکه جستجویمان رادراین زمینه ، با توجه به سیرتحولات معاصراغلب کشور های پیرامونی ادامه دهیم ؛ درمیابیم : گذشته ازاجتناب نا پذیربودن افزایش سهم جمعیت بخش شهری درکل جمعیت ویا شهرنشین شدن بیش از90درصد جمعیت کشور،طی سه چهاردهه اینده، گذر ازمرحله تمرکزدرکلانشهرها واغازمرحله ایکه استقرارمتمرکزدرتجمعهای جمعیتی- کلانشهرها – دستکم به جای تشدید کنونی روبه تعدیل باشد ، فقط هنگامی میسرمیگردد که : بدون هیچ اما واگری ، ازیکسو روند «رشد» اقتصادی ودرنتیجه ان تحقق «توسعه» مداومی درجریان بوده ، وازسوی دیگربرنامه ریزیها تمام وکمال درجهت پاسخگوئی به مطالبات وتامین تضمین - حال بتدریج - حقوق اجتماعی جامعه شهری، دراین زمینه باشد . بنابراین با تاکید مجدد ، بر براورده شدن امکانات مذکور: تعدیل ویارفع مشکلات نامبره ، انهم به تدریج ، فقط نتیجه وحاصل توسعه «تحقق یافته» خواهد بود ولاغیر! جهت اثبات درستی ویا نادرستی ادعای مذکور، میتوان بجای توسل به وصف وتعریف مداوم ازالگوهای وارداتی مربوط به توسعه یافته ها، وادعای علمی ، انیورسال وجهان شمولی این الگوها ، این چنان وان چنان بودن انها ، وبواقع برحذرماندن ازشیفتگی واطمینان کاذب نسبت به مشکل گشائی الگوهای کلیشه ای مذکورو رهانمودن جرو بحثهای بی حاصل ، مشخصا"وضعیت کنونی یک یک جوامع پیرامونی که همگی با مشکلات شهری مشابه، انهم درزمینه شهروشهرنشینی معاصر، بعضا"با مشکلات به مراتب حادتراز کشورما مواجه اند ، توجه نمائیم .

با تاکید مجدد به ضروت تدوین یک راهبرد ، جهت هدایت توسعه دربخش شهری
اگربه کشورهای مختلف درحال توسعه ، درجنوب اسیا ، خاوردور، اسیای میانه ، خاورمیانه وشمال افریقا ، قاره افریقا تاحدی به استثنای افریقای جنوبی وشبه قاره امریکای لاتین توجه نمائیم ملاحظه خواهیم نمود : اکثر این کشورها - البته کشورهائی که تا اندازه به حداقل شاخص های توسعه دست یافته اند – ومضافا" به اینکه : با معضلات، مطرح شده بگونه ای کاملا" مشابه با کشورما دست به گریبانند. همه انها باافزایش سهم جمعیت بخش شهری درکل جمعیت کشور شان ، تمرکزدرکلانشهرها ومشکلات ومعضلات مشابه ای دراین زمینه مواجه اند . اما درمیان جوامع پیرامونی مذکور، کشوری را نمیشناسیم که ، ازطریق این یا ان برنامه ریزی وسیاست گذاری دروضعیت مذکور، بدون اینکه، « توسعه» قابل ملاحظه ای دران کشورتحقق یافته باشد، تغییرات محسوسی را درجهت رفع ویا تعدیل معضلات ومشکلات موجود، دراین زمینه، ایجاد نموده باشد !؟ دراین کشورها همچون کشورما، ادعا ها وتعریف ازسیاستگذاری هایشان بسیار است . اما واقعیت این استکه دراکثر قریب به اتفاق این کشورها انچه ، درعمل وبواقع قابل مشاهده است ، بقای معضلات وتشدید انهابوده است! نه ادعای مداوم مسئولینشان . بنابراین ، بامشاهده وضعیت این کشورها دراین زمینه بوضوح مشاهده میگردد، رفع مشکلات درگروتحقق « توسعه» درابعاد مختلف ، خواهد بود . جهت اثبات این ادعا همانگونه که مطرح گردید ، باید تحولاتی که درجوامع پیرامونی حال هرچند محدود درحال تحقق است را، با تامل بیشترمورد توجه قرارداد. بعنوان مثال : درمورد کاهش گرایش به تمرکزدرکلانشهرها ، که یکی ازعارضه های عمده بخش شهری درجوامع پیرامونی است . تائید ارتباط مستقیم چنین کاهشی با تحقق توسعه را میتوان درنمونه های اخیرکاهش تمرکز- حال هرچند بسیارمحدود- دربرخی کلانشهر های جهان پیرامونی مشاهده نمود. ازان جمله : کلانشهرپُرجمعیت ومتمرکز سائوپائولو دربرزیل ، درسالهای اخیربا نوعی کاهش استقرارصنایع وفعالیت های اقتصادی درکلانشهر روبرو است . دربرخی دیگرازکلان شهرهای جوامع پیرامونی که - عمدتا"بعلت جمعیت پرشمارکشورمربوطه وبزرگی بازارداخلی – دردو سه دهه اخیرکم وبیش رشد اقتصادی با دوام تری را تجربه نموده اند – درکشورهای معروف به اقتصادهای نوظهور- میتوان گرایش مذکوررا ، حال هرچند محدود وگاه بسیار محدود، مشاهده نمود .

گرایش مذکوربصورتی استکه برخی ازبنگاه های اقتصادی بویژه فعالیتهای صنعتی قادرشده اند تا حد قابل ملاحظه ای مرحله تولید کارگاهی راپشت سرگذارده ، وبصورت مراکزتولیدی بزرگ بامقیاس تولید قابل ملاحظه ، متصل به بازارجهانی ، قادربه رقابت درسطح گلوبال شوند . درچنین وضعیتی بنگاههای مذکوربتدریج کمتربه استفاده ازصرفه های ناشی از تجمع جمعیتی – استقراردرجوارکلانشهر- نیازداشته ، بیشتردرپی امکان دسترسی به عرصه وسیع ومناسب برای فعالیتهای روبگسترش شان هستند. بدین ترتیب ، بتدریج گرایش به فاصله گرفتن ازکلانشهر- البته نه چندان دورازان - شکل میگیرد. گرایشی که عملا"بصورت استقراردرنقاط شهری کوچکتر درون منطقه کلاشهری بوده است . این گرایش ناشی ازتوسعه است که ، بنوبه خود ، باعث توسعه هرزمان بیشترنقاط شهری درون منطقه کلانشهری ، میگردد. دراین زمینه ویژگیهای متنوعی را میتوان مطرح نمود . ویژگیهائی که، همه انها موید لزوم توسعه روابط متقابل، درابعاد مختلف، میان نقاط شهری واقع درمنطقه کلانشهری است.
باتوجه به ویژگیهای مطرح شده درکلانشهرهای جهان پیرامونی ولحاذ گرایش سازمان یابی فضا دردهه های اینده این جوامع ، میتوان به این نتیجه رسید که : هدف محوری برنامه ریزی فضائی دربخش شهری، بفرض بخش شهری کشورما، درمرحله توسعه ای که دران قرارداریم میباید، در قالب سامان دادن به شبکه وسیستم شهرهای کشور، هدایت تحقق«توسعه» دربخش شهری باشد . جهت نیل بچنین هدفی دربخشهای قبلی این سایت بکرات ضروت تدوین یک راهبرد(استراتژی) مشخصی جهت هدایت «توسعه» دربخش شهری کشوررا ضروری دانستیم . بااین توضیح که ، چنین استراتژی ای با انچه تحت عنوان برنامه ریزی استراتژیک شهری در سالهای اخیردررابطه با برنامه ریزی شهری متداول شده کاملا"متفاوت خواهد بود ! یا اینکه، به هیچ وجه ، این دومقوله را نباید یکی دانست .
اگربپذیریم ، تدوین یک راهبرد هدایت «توسعه» دربخش شهری کشورباید گام نخست در سیاستگذاریها دراین بخش باشد. باید عناصر متشکله وعلاوه بران ویژگیهای چنین راهبردی را درمرحله توسعه ای که دران قرارداریم ، درحد امکان شناسائی نمود.
اهدف پایه چنین راهبرد، یا اجزای متشکله ان ،همانگونه که در بخشهای قبلی دراین سایت باجزئیات مطرح شده است ، میتواند بطورخلاصه شامل برخی نکات زیر باشد:
سامان دادن به شبکه وسیستم شهری ازطریق سیاستگذاریهائی که «توسعه اقتصادی، اجتماعی » و«برنامه ریزی شهری – فضائی» را بصورت مکمل یکدیگردرنظرداشته باشند . اما دراین زمینه همانگونه که شاهدیم دراکثربرنامه ریزیهائی که درکشوردراین زمینه پیگیری میشوند ، به وضوح ازمکمل بودن سیاستگذاریها با روند توسعه اقتصادی اجتماعی درجریان خبری نیست . چون همانگونه که بکرات دراین سایت مطرح شده ، بجال مکمل بودن سیاست گذاریها ، درجهت هدایت گرایشهای فضائی روند های درجریان ، باروند های مذکور، که بهرحال باهمه اُفت وخیزشان عوامل تحقق توسعه هستند ، درتقابل قرار دارند !؟
همانگونه که دربحثهای پیشین باجزئیات به این مسئله پرداخته شده ، در شرایط کنونی بامحور قراردادن اهداف پیش گفته باید برنامه ریزی های شهری برپایه تقویت نقش وجایگاه کلانشهرها وهمراه با ان، توسعه روابط متقابل نقاط شهری درون منطقه کلانشهری باشد . با این امید که در صورت تدوین وولحاذ اهداف رویکرد هدایت توسعه در بخش شهری ، بتدریج مشکلات رو به کاهش وبهمان نسبت مطالبات جامعه شهری نیزبتدریج درحد امکان ، براورده شود .

مهدی کاظمی بیدهندی خرداد ماه 1396